CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN DISCIPLINARIA EN TIEMPOS DEL COVID19




Por, Andrés Flórez Heredia - Abogado Invitado.


Con motivo de la pandemia COVID-19, el funcionamiento de los servicios a cargo del Estado se vieron afectados, ante la imposibilidad que las personas cumplieran con sus actividades normales, una vez reconocido y declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, posterior a la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria, el decreto presidencial 417 del 17 de marzo de 2020[1], decreto mediante el cual, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del virus COVID 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, el gobierno nacional consideró necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. Se estipuló también que, el gobierno nacional podría expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011, haciendo especial énfasis en que se garantizaría el debido proceso y el derecho a la defensa.



Con fundamento en la declaración de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, la Procuraduría General de la Nación, mediante resolución 0128 del 16 de marzo de 2020, cuyo objeto era garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso y derecho a la defensa, en su artículo 1 resolvió:



"Suspender términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría General de la Nación, a partir del martes 17 de marzo de 2020".



Posteriormente por Resolución 136 del 24 de marzo de 2020, la procuraduría General de la Nación prorrogó la suspensión de los términos en todas las actuaciones disciplinarias, hasta el 3 de abril de 2020, mediante Resolución 148 del 3 de abril, se efectuó una segunda prórroga de la medida hasta el 17 de abril de 2020, mediante la resolución 0173 del 16 de abril de 2020, se prorrogó la suspensión hasta el 24 de abril de 2020, mediante la resolución 0184 del 24 de abril de 2020, se prorrogó la suspensión hasta el 11 de mayo de 2020, y mediante la resolución 0204 del 8 de mayo de 2020, se prorrogó hasta el 25 de mayo de 2020.



El presidente de la República, el 28 de marzo de 2020, expidió el decreto 491 de 2020[2], el cual tuvo por objeto entre otros, el de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares. Este decreto, en el artículo 6, contempló que:



"En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia".


Lo anterior facultaba a las diferentes entidades y organismos que adelantan actuaciones administrativas o jurisdiccionales para qué si a bien lo consideraban suspendieran actividades y términos dentro de sus actuaciones. Más adelante en el inciso 3 del artículo 9 contempló:

En el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes.



Ante las anteriores decisiones, al verse la necesidad de garantizar los derechos y el debido proceso en la administración de justicia, se expidió el decreto 564 del 15 de abril de 2020. El cual en su artículo 1 contempló:



"Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 marzo 2020, hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales".



Contemplando en su parágrafo que:


La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal.

Con base en las decisiones anteriores algunos despachos con potestad disciplinaria, respecto de aquellos procesos que su término de prescripción o caducidad se cumplió durante la suspensión a que hacen referencia todos los actos mencionados anteriormente, afirman que la caducidad y la prescripción en estos casos también fue suspendida, por ende si a alguien le caducaba o prescribía un proceso durante este término, esto no tenía validez y es necesario recontar el plazo descontando todo el tiempo de la suspensión de términos, según lo declarado por cada despacho. Esto ha creado controversia entre instructores, investigados y defensores, por lo que se hace necesario profundizar sobre el particular, ya que según estos despachos los investigados deberían asumir como daño colateral de la pandemia el sacrificio de este derecho, este beneficio. Para iniciar a sustentar el tema bajo estudio es preciso plantarse varias hipótesis, las cuales serán:



1. ¿Es la caducidad y la prescripción un derecho?

2. ¿En caso de la anterior hipótesis ser cierta en qué nivel están enmarcados?

3. ¿Existe variaciones o diferentes tipos de caducidad y prescripción?

4. ¿El suspender los términos de caducidad y prescripción en forma general afecta algún derecho de los investigados?

5. ¿Ordenan las decisiones presidenciales y de la Procuraduría se suspendan los términos de caducidad y prescripción en el proceso disciplinario?

6. ¿La prohibición de suspensión de los términos de caducidad y prescripción en el proceso penal también aplica en el proceso disciplinario?

Para entrar a tratar de dar respuesta a estas hipótesis, partiendo desde la posición del autor, quien sostiene la tesis de que, no es posible suspender estos términos, pues se violentarían derechos y garantías procesales del investigado, se hace necesario definir jurídica y semánticamente lo que representan los conceptos de caducidad y prescripción.

La base de la definición de prescripción se puede encontrar en el Código Civil Colombiano[3], que en su artículo 2512, establece que:



"La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales.

Se prescribe una acción o derecho cuando se extingue por la prescripción".



Contemplando también en el artículo 2517, que las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente en favor y en contra de la nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.



La norma define que la prescripción no es un concepto único si no con una interpretación abierta, donde se reconoce, según consta en el artículo 2518, donde se regula la prescripción adquisitiva, que se gana por prescripción el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio humano, y se han poseído con las condiciones legales. Se ganan de la misma manera los otros derechos reales que no están especialmente exceptuados. Por otra parte la misma norma contempla la prescripción extintiva, la cual se entiende como una forma de extinción o desaparición de un derecho, real o personal o de una acción, cuando durante un determinado periodo de tiempo establecido en la ley, no se realizan ciertos actos, a lo que el ordenamiento le atribuye la consecuencia indicada[4].

Respecto a la caducidad está definido que afecta a la acción legal o administrativa que se requiere para reclamar o hacer efectivo un derecho. La caducidad conlleva a la imposibilidad de iniciar las acciones encaminadas a reclamar el derecho deprecado.



El Consejo de Estado ha establecido diferencias conceptuales entre prescripción y caducidad[5], explicando que las diferencias que giran en torno a los fenómenos jurídicos de caducidad y prescripción, en el entendido que son conceptos diferentes y tienen consecuencias jurídicas distintas. De acuerdo al análisis jurisprudencial de la corporación, la caducidad “es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado”. En cambio, según concepto de la Sala, la prescripción “es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva”.



En conclusión, el alto tribunal reiteró que la prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual se adquieren o se extinguen derechos, mientras que la caducidad se relaciona con la oportunidad de acudir a la jurisdicción competente para instaurar la correspondiente acción legal, según sea el caso. Por su parte la Corte Constitucional[6] ha manifestado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos". Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado". La prescripción versa sobre el derecho mismo, compromete su viabilidad tanto que se extingue por la acción de la prescripción.



Los derechos se reclaman mediante acciones judiciales o administrativas, pero un derecho prescrito no puede ser reclamado con ninguna acción, puesto que la prescripción extingue ese derecho.



Las altas Cortes han establecido así que en efecto, se trata de dos instituciones jurídicas diferentes. La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo norma expresa, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001[7].



En el sistema jurídico Colombiano, la prescripción es una institución jurídica que corresponde a dos figuras diferentes: por una parte, la adquisitiva, también conocida como usucapión (adquisición o apropiación por el uso, por su etimología latina usucapionem, de usus-uso- ycapere –tomar-), que es un título originario de adquisición de derechos reales, por la posesión ejercida durante el tiempo y bajo las condiciones exigidas por la ley y la prescripción extintiva o liberatoria, que es un modo de extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular, dejando salvas las suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas[8].



Así las cosas, frente a la primer hipótesis es preciso afirmar que ni la caducidad ni la prescripción son derechos como tal, pues la caducidad afecta a la acción legal o administrativa que se requiere para reclamar o hacer efectivo un derecho, mientras la prescripción es una institución jurídica que corresponde a dos figuras diferentes la prescripción adquisitiva y la extintiva, tanto la caducidad como la prescripción son instituciones jurídicas, no derechos, pero hacen parte del debido proceso y como instituciones se erigen en garantías procesales ineludibles, con esta consideración se resuelve la segunda hipótesis, ya que a pesar de ser ambas figuras instituciones jurídicas están íntimamente ligadas o hacen parte del debido proceso, además de la mención que sobre el asunto realiza el artículo 28 de la Constitución Política, por lo que válidamente puede afirmarse que desconocerlas sería atentar contra derechos fundamentales.


Frente a la tercera hipótesis, conforme a todo lo visto anteriormente, se puede concluir que sí hay variación o diversos tipos de caducidad y prescripción, respecto a la caducidad que es el limitante temporal que se impone para acceder o accionar para reclamar un derecho se puede diferenciar respecto al sujeto activo que ostenta el derecho o la potestad que pretende reclamarse y para eso debe diferenciarse el área jurídica a la que se acude, por ejemplo en la jurisdicción civil, comercial, laboral y contenciosa administrativa, la caducidad limita el derecho del usuario de accionar para reclamar un derecho, eliminando la posibilidad de acceder a la administración de justicia cuando se cumple el término definido en la respectiva ley, se podría hablar de una caducidad extintiva. Por otra parte en el derecho sancionatorio la caducidad es la sanción al Estado por su inoperancia, donde este pierde la facultad de accionar al inculpado por haber permitido se cumpliera el plazo otorgado por la ley sin accionar como le era exigible, en este caso se podría hablar de una caducidad adquisitiva para el usuario donde gana el beneficio a no ser procesado o juzgado, efecto contrario al de las demás áreas del derecho.



Respecto a la prescripción, está plenamente establecida la existencia de la prescripción adquisitiva y la prescripción extintiva, figuras que son aplicables a todo tipo de derechos como lo afirma las diversas normas y Cortes, aquí al igual que con la caducidad, con la diferencia del derecho civil donde existe la figura de ambas prescripciones y la jurisdicción contenciosa administrativa donde solo existe la caducidad, en el derecho laboral la prescripción limita el derecho a reclamar las obligaciones pendientes, quitando la posibilidad de reclamar las acreencias impagas, siendo