Por, VICTOR SOLANO VALLE - Abogado Invitado.
Los sindicatos de empleados públicos en Colombia, estaban limitados por las disposiciones del artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo a presentar a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos, a su vez, concordante con esta disposición, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo también les cercenaba el derecho de negociación colectiva, al disponer que no podían presentar pliegos de peticiones.
Recordemos lo preceptuado en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, que dice: (...) Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas (...)
Esta norma jurídico que obedecía a la concepción del absolutismo contractualista y al reduccionismo legal, por su naturaleza conservadora, al suponer que el mundo laboral comenzaba y terminaba en el contrato o convención colectiva empezó a ser desmontada por la presión de las fuerza sindicales nacionales e internacionales, lo que llevaría a la ratificación, por parte del Estado Colombiano, de los Convenios 151 de 1978 y 154 de 1981 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, a través de las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999, es decir, 20 años después, se empezaron a introducir algunos cambios significativos en lo referente a los derechos sindicales y de negociación colectiva de los empleados públicos.
EL CONVENIO 151
Con el convenio 151 de la OIT, se hizo posible superar los grandes vacíos del Código Sustantivo del Trabajo, que limitaban el derecho de los empleados públicos en materia sindical, pues, este convenio se refiere a la protección del derecho de sindicalización y de los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, quedando claro que los empleados públicos tienen derecho a presentar pliegos de peticiones y a realizar negociaciones colectivas que les permitan determinar sus condiciones de trabajo.
La Corte Constitucional, mediante las Sentencias C – 377 de 1998 y C – 161 de 2000, declaró la exequibilidad de las leyes que aprobaron los Convenios 151 y 154 de la OIT.
En el examen de constitucionalidad realizado por la Corte a la ley 411 de 1997, aprobatoria del Convenio 151, se resalta la finalidad que se busca con el tratado y que no es más que llenarlos vacíos normativos en el derecho laboral internacional en materia de organización sindical de los empleados públicos.
EL CONVENIO 154
El Convenio 154 de la OIT, trata de la negociación colectiva de los trabajadores e incluye a los servidores del Estado. Como podemos ver tiene como finalidad, fomentar la negociación colectiva como un instrumento de concertación de las condiciones económicas derivadas de la relación laboral.
En efecto. la Corte Constitucional, mediante las Sentencias C – 161 de 2000, analizó la finalidad del Convenio 154, aprobado por la ley 524 de 1999, que no es más que el fomentar la negociación colectiva de las condiciones económicas derivadas de la relación laboral.
LA CONSTITUCIÓN DE 1991
Con la incorporación en la Constitución Política del derecho de negociación colectiva laboral establecido en el artículo 55, se empieza a resolver el problema del ejercicio de este derecho por parte de los sindicatos de empleados públicos, porque en sus comienzos la falta de regulación y mecanismos legales apropiados se los impedían.
Preceptúa el artículo 55 de la Constitución lo siguiente:
“Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacifica de los conflictos de trabajo.”
Esta norma constitucional, como podemos ver, regula dos aspectos: la negociación colectiva y la concertación de la solución pacifica de los conflictos laborales.
Aun cuando estaban despejadas las dudas de las garantías constitucionales del derecho de sindicalización y negociación colectivas de los empleados públicos, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C – 1234 de 29 de noviembre de 2005, expediente D – 5828, nuevamente se pronuncia advirtiendo que estando garantizado constitucionalmente el derecho de negociación colectiva para todas las relaciones laborales, incluidas la de los empleados públicos, y existiendo una amplia facultad de configuración normativa en esta materia por parte del legislador, este último podría en el futuro permitirle a dichos empleados presentar pliegos de condiciones.
Queda pues claro, que la negociación colectiva es un derecho de los sindicatos de empleados públicos para negociar libre y voluntariamente con sus empleadores mejores condiciones de vida y de trabajo de sus asociados.
EL DECRETO 535 DE 2009
El Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez, consideró que se requería ponerse a tono con los Convenios 151 y 154 de la OIT, y que para esto se debía establecer la instancia para la concertación de las condiciones laborales de los empleados públicos, por tanto expidió el Decreto N°. 535 de febrero de 2009, es decir, la herramienta para que el Estado Colombiano cumpliera con lo convenido con la Organización Internacional del Trabajo, que entre otras cosas se tardó 31 años. No obstante Las organizaciones sindicales de los empleados públicos, advirtieron de manera inmediata que el Decreto 535 de 2009, era una regresión al autoritarismo del Estado, habida cuenta que seguía permitiendo la fijación unilateral del Estado de las condiciones de los empleos públicos.
EL DECRETO 1092 DE 2012
Lo primero que debemos destacar es que el Decreto 1092 de 2012, por el cual el Gobierno Nacional reglamentó los procedimientos de negociación y solución de las controversias con las organizaciones sindicales de empleados públicos, tampoco acogió lo acordado en la mesa de negociación con los empleados públicos a través de sus organizaciones sindicales. Muy a pesar de que Constitucional y jurisprudencialmente estaba claro el derecho de negociación colectiva de los pliegos de peticiones de los sindicatos de los empleados públicos, la reglamentación legal seguía los postulados de la concepción del absolutismo contractualista y al reduccionismo legal, de estirpe o naturaleza conservadora, que cree que el mundo laboral comienza y termina en el contrato o convención colectiva y que en consecuencia desconoce el nuevo concepto establecido en el Convenio 151 de 1978 y de la Constitución de 1991, que comprende o abarca a las negociaciones colectivas en las especies del contrato o convención colectiva para el vínculo contractual laboral, y el acuerdo colectivo instrumentable para la autoridad constitucional, es decir, para el vínculo legal y reglamentario.
No obstante, lo anterior, podemos decir que el Decreto 1092 de 2012, significa en relación con el Decreto 535 de 2009, un avance, pues, si se observa este Decreto, reglamenta los artículos 7 y 8 de la ley 411 de 1997, que ratifica el convenio 151 de la OIT y el Decreto 535 que reglamenta el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo.
EL DECRETO 160 DE 2014
Lo primero que hay que destacar en el Decreto 160 de 5 de febrero de 2014, es que en él se recogen muchas de las solicitudes del Pliego Nacional Unificado de las Centrales de Trabajadores y Confederaciones de empleados Públicos, que se le presentó al Gobierno Nacional en la fecha 7 de febrero de 2013. En este Decreto es notable la referencia al Convenio 151 de 1978; Se precisa que el objeto es la regulación del procedimiento para la negociación de las condiciones de empleo, entre las entidades y autoridades públicas competentes y las organizaciones sindicales de empleados públicos;
También se destaca que sólo habrá una mesa de negociació, la unificación de los pliegos por parte de las organizaciones sindicales y el respeto al presupuesto público. Entre las etapas de las negociaciones, tenemos:
· La presentación del pliego deberá hacerse dentro del primer bimestre del año. · El nombramiento de los negociadores de la entidad o autoridad pública competente y su correspondiente registro ante el Ministerio del Trabajo. · Las negociaciones tendrán un periodo inicial de veinte días hábiles, prorrogables por veinte días más. · Si no hay acuerdo se puede acudir a un mediador. Precisado lo anterior, podemos entonces entender que cuando los sindicatos de empleados públicos negocian sus pliegos colectivos, estas negociaciones terminan en un acuerdo colectivo-bilateral que suscriben los negociadores de las entidades del Estado-empleadoras y los negociadores de los sindicatos de empleados públicos, que luego es asumido formalmente por el representante legal de la entidad Estatal mediante un acto administrativo que fija las condiciones de los empleos.
Podemos ver que, el derecho de negociación colectiva laboral, no sólo está regulado por el Código Sustantivo del Trabajo, sino que existe una regulación que va más allá de la negociación colectiva de los trabajadores contractuales (trabajadores particulares y trabajadores oficiales) y la regulación que del vínculo laboral legal y reglamentario (empleados públicos o trabajadores administrativos).
Este racionamiento, nos exige precisar dos clases de vínculos laborales: El contractual y el legal-reglamentario. El vínculo laboral contractual o de contrato, se caracteriza porque las partes en la relación laboral pueden convenir o pactar por trato o contrato, con margen de autonomía de la voluntad, las condiciones de trabajo, a partir de un mínimo señalado en la ley.
El vínculo del contrato se expresa en los campos individuales y colectivos. En lo individual, es el contrato individual de trabajo. En lo colectivo, es el contrato colectivo o convención colectiva de trabajo, donde se fijan las condiciones que regirán los contratos de trabajo. Tenemos entonces, que el contrato colectivo o convención colectiva sólo es posible y aplica en el vínculo contractual laboral, es decir, en los trabajadores privados y los trabajadores oficiales.
El vínculo laboral legal y reglamentario, es en el que todas las condiciones de empleo están previamente determinadas en la ley y en los reglamentos. Precisado lo anterior, podemos entonces entender que cuando los sindicatos de empleados públicos negocian sus pliegos colectivos, estas negociaciones terminan en un acuerdo colectivo-bilateral que suscriben los negociadores de las entidades del Estado-empleadoras y los negociadores de los sindicatos de empleados públicos, que luego es asumido formalmente por el representante legal de la entidad Estatal mediante un acto administrativo que fija las condiciones de los empleos.
De lo anterior, queda claro que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, no reglamenta negativamente el derecho de negociación colectiva a los sindicatos de empleados públicos, sino el de convención o contratación colectiva. Que la expresión “negociación” no existía en 1950, lo cual quiere decir que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, no podía prohibir lo que no existía. Así mismo la expresión jurídica “negociación colectiva” fue creada por el bloque de constitucionalidad integrada por el artículo 55 de la Constitución de 1991 y los convenios 151 y 154 de la OIT.
LA NEGOCIACIÓN DE LAS CONDICIONES DE EMPLEO
Por último, y teniendo en cuenta la necesidad de adoptar las medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones sindicales de los empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, se expidieron los Decreto 160 de 2014 y el Decreto 1072 de 2015, los cuales disponen que son materias de negociación las condiciones de empleo.
¿Qué debemos entender, pues entonces, por condiciones de empleo? Tenemos que el numeral segundo del artículo 2.2.2.4.3. del Decreto 1072, nos define lo que debemos entender por condiciones de empleo, así: “Son los aspectos propios de la relación laboral de los empleados públicos”. La definición que nos da el numeral segundo del artículo 2.2.2.4.3. del Decreto 1072, más que claridad lo que nos plantea es resolver cuáles son los aspectos propios de la relación laboral de los empleados públicos y para lo cual tenemos que remitirnos al parágrafo segundo del artículo 2.2.2.4.4. del Decreto 1072 de 2015 que permite:
1.) La negociación y concertación en materia salarial, aún cuando para establecer el régimen salarial existe una macropolítica económica, trazada por el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y el CONPES y que el Gobierno Nacional señala los límites máximos salariales de los empleados públicos del nivel nacional y territorial y de la existencia de la ley marco 4ª de 1992, que regula de manera general el régimen salarial, pero que también debe consultar las posibilidades fiscales y presupuestales de cada organismo. Por lo que es forzoso concluir que las negociaciones del incremento salarial de los empleados públicos es un aspecto propio de la relación laboral a concertar, puesto que es una condición del empleo.
2.) Otro aspecto que tiene que ver con las condiciones de empleo es la planta de personal. Tenemos entonces que la planta de empleo es un importantísimo elemento relacionado con las funciones, los requisitos, el nivel y la asignación salarial, esto es, que el tema de la política gubernamental sobre la planta de empleo de una entidad del Estado, por ser un elemento o aspecto de las condiciones de empleo, si es objeto de la negociación colectiva. En esta materia lo que está excluido es la adopción de la planta de personal, pues la competencia constitucional y legal esta atribuida a la autoridad pública.
3.) Otro asunto es el relacionado con la carrera administrativa, que aun cuando la competencia está en cabeza del Congreso de La República, es posible que los empleados públicos a través de sus organizaciones de tercer grado presenten en sus pliegos al Presidente de la República, asuntos que incluyan aspectos de la carrera administrativa, para que el Gobierno Nacional presente proyectos de leyes al Congreso, teniendo en cuenta que la carrera administrativa es uno de los aspectos constitutivos de la relaciones laborales o condiciones de empleo.
4.) Asunto de suma importancia está relacionado con las garantías sindicales, tales como permisos, sede, carteleras, información, bienestar social, incentivos, educación, salud, y vivienda.
Espero que les haya servido estos acercamientos a un tema tan importante como lo es la negociación colectiva de empleados públicos, máxime cuando aún veo abogados criticando a la rama judicial u otras entidades publicas cuando exigen sus derechos, recuerde tienen un marco normativo suficientemente amplio para hacerlo, tonto es no hacerlos respetar.