EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA, LEY 2080 DEL 2021



Por, JORGE PANTOJA BRAVO - DOCTRINANTE INVITADO


La Ley 2080 del 25 de enero de 2021 que reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA- señala el camino de manera clara para la aplicación de la extensión de la jurisprudencia que antes tenía varias dificultades en su trámite haciéndolo engorroso e inoperante, que con la Ley 2080 de 2021 se superan los mecanismos de unificación y de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado haciendo practico y factible a las personas el uso de la misma, considerada entre las figuras más innovadoras de esta regulación procesal; derivada del principio de igualdad en la aplicación del Derecho, de la voluntad de fortalecer el papel del Consejo de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa y orientador de la jurisprudencia, así como de la necesidad de dar instrumentos a la Administración para proteger en sede administrativa los derechos de las personas.


En efecto, no existe práctica de pruebas, ni controversia probatoria adicional, agilizando el proceso y es lógico, si la persona de entrada tiene el derecho, sencillo, déselo y listo.


ACLARACIÓNES


1. La extensión de la jurisprudencia no es una Sentencia anticipada: No estamos hablando de sentencia anticipada en la que hay un mínimo de prueba que son las pruebas documentales, realizar el análisis de descartar las pruebas inútiles, inconducentes e impertinentes, o determinar que no requieran la práctica de pruebas, sin llevar a cabo ni siquiera la audiencia inicial, lo que dará mayor agilidad al proceso contencioso; o la situación obvia cuando encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la conciliación o que las partes lo pidan de común acuerdo, esto ultimo creo que nunca se da y la conciliación no ha sido eficaz. (Art. 42 Ley 2080 de 2021, que adiciona a la Ley 1437 de 2011, CPACA, el artículo 182A. Se podrá dictar sentencia anticipada). Esta figura, que ya existía en el CGP y fue incluida en el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020, permitirá disminuir la congestión en la jurisdicción y resolver con mayor rapidez las controversias.

La Ley 2080 de 2021 consolida al Consejo de Estado como un verdadero organismo de unificación jurisprudencial por medio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado; importante figura que propende por una nueva cultura de gestión que busca precaver los litigios y contribuir a la seguridad jurídica y a la realización del derecho de igualdad de las personas ante la Administración. Además, su utilización evita la congestión judicial, pues permite evacuar causas de reclamación ante la administración con idéntica situación fáctica y jurídica a partir de decisiones jurisprudenciales unificadas en asuntos comparables, sin necesidad de que se ventilen mediante las acciones judiciales; ofreciendo al ciudadano mayor seguridad jurídica, predictibilidad y estabilidad en las decisiones judiciales, y asegurar un trato igualitario ante las autoridades administrativas y judiciales. En consecuencia, se elimina la posibilidad prevista en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA inicial) de que la Administración niegue la solicitud de extensión apartándose de la interpretación realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación; puesto que la Administración debe cumplir las sentencias que dictan los jueces de las altas cortes, no desconocerlas, salvo que tenga razones potísimas para hacerlo.

2. Entonces donde se aplica que “no existe práctica de pruebas, ni controversia probatoria adicional”. Vamos con un antecedente, la tutela, la parte accionante aporta pruebas el juez le da traslado a la contraparte, este aporta sus pruebas y con base en ellas, tanto del uno como del otro decide, no hay práctica de pruebas sino su valoración por el juez y tutela el derecho, si hay inconformidad, desde cualquier instancia y jurisdicción, entonces va directamente arriba, a la Corte Constitucional quien decide acorde a la Constitución, por eso se habla de juez constitucional no de juez aplicador de la ley, por esta razón es muy difícil ser juez constitucional para tomar la decisión justa; como lo advertía ARISTOTELES: Cuando la ley presenta un caso universal y sobrevienen circunstancias que quedan fuera de la forma universal entonces está bien en la medida que el Legislador omite y yerra al simplificar el que se corrija esta omisión, o sea el mismo Legislador habría hecho esta corrección si la hubiera estado presente y habría legislado así si lo hubiera conocido, y tal es la naturaleza de lo


equitativo: una corrección de la ley en la medida que su universidad la deja incompleta. “Porque esto es la causa de que no se pueden reglar por ley todas las cosas, porque es imposible hacerle y de cada cosa”(ARISTOTELES, Ética a Nicómaco, Capítulo X, pág. 257). En algún momento se pensó que los procesos se resuelvan por Tutela (en marzo de 2019 se llegó a 7 millones de tutelas) y excepcionalmente se resuelvan por un proceso ordinario, intención que ahora lo retoma la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 al establecer la extensión de la jurisprudencia, la cual siempre ha existido que algunos denominan precedente judicial, faltando el camino para materializarla que ahora con la ley mencionada es posible, bajo los siguientes dos presupuestos. 3. Primer presupuesto: Sentencia de Unificación de Jurisprudencia. Debe existir una Sentencia de Unificación de Jurisprudencia que la hace el Consejo de Estado, siendo ahora una de sus tareas principales, dedicarse a producirlas, es mas en tiempo real, al permitir que todos los integrantes del Consejo de Estado puedan identificar en tiempo real los asuntos complejos, de importancia y relevancia que requieran decisiones de unificación, porque antes no lo había; profiriendo autos (Art. 18, Ley 2080 de 2021) de unificación de jurisprudencia en las mismas eventualidades que existen para las sentencias de unificación. Esto con el fin de que pueda consolidar criterios e interpretaciones en asuntos procesales y sustanciales que se evidencien, a través de este tipo de providencias y no solo en sentencias; de otra parte, llevar a consideración de la sala plena aquellos asuntos en los que se adviertan contradicciones interpretativas al interior del respectivo tribunal y de esta forma se garantice una interpretación armónica y coherente para maximizar los principios de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica, cuando se advierta que las contradicciones se suscitan con otros tribunales del país, se envíe el asunto al Consejo de Estado para que este decida si ejerce su labor de interpretación unificadora con el fin de maximizar los principios citados. 4. Trámite de unificación de jurisprudencia. El trámite de unificación de jurisprudencia se puede hacer por solicitud de parte, mediante el Recurso de Unificación de Jurisprudencia, la parte solo podrá hacer uso de esta facultad hasta antes que se radique ponencia para sentencia, procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos (Art. 71, Ley 2080 de 2021); pedir que el Consejo de Estado avoque conocimiento de un proceso para que profiera sentencia de unificación de acuerdo con las reglas del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011; también lo puede hacer los magistrados del Consejo de Estado y el Ministerio Público sin esta limitación (estar en un proceso determinado); igualmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso; sin tener en cuenta la cuantía, no existe limite como en la casación superior a tantos cientos o mil y más Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, llegando a las personas de menor capacidad económica. Dicho trámite de unificación de jurisprudencia se puede hacer también de oficio el Consejo de Estado en las decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar la jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación


jurisprudencial; también el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria (Art. 71, Ley 2080 de 2021). En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus Secciones del Consejo de Estado; sobre estos mismos asuntos si provienen de las Subsecciones de este mismo ente son las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación (no alcanzo a percibir cuando se profiere una Sentencia y cuando profiere un Auto). Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 5. Segundo presupuesto: Extensión de la jurisprudencia. La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades las cuales deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos estipulado en el artículo 17 Ley 2080 de 2021; para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado (ibidem). Fíjese que dice petición, algunos lo asimilan al derecho de petición, y como tal lo puede realizar cualquier ciudadano sin necesidad de apoderado, “1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información oportuna y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto” (Art. 1º Ley 2080 de 2021);pero requiere abogado en el evento que se niegue la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código (se refiera al CPACA), el interesado, a través de apoderado podrá acudir (no al que la profiera, tampoco al superior ni a la segunda instancia) directamente al Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada, acompañando copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 6. Concepto de Sentencia de Unificación Jurisprudencial. Para los efectos de este Código (Ley 2080) se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar la jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. (Art. 78 Ley 2080 de 2021).


7. Requisitos de la petición de extensión de la jurisprudencia y reconocimiento del derecho. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes requisitos del articulo 17 Ley 2080 de2021: 1) Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2) Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3) La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. En este numeral es muy importante el siguiente párrafo (no tiene el titulo de parágrafo): “La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción (…)” Resaltamos: “decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales”, es decir, es un juez constitucional dando prelación a la Constitución sobre la ley, decidiendo dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción y contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar, ¡¡qué maravilla!! 8. Negación de la petición. De negar la petición extensión de la jurisprudencia el juez lo puede hacer con fundamento en las siguientes consideraciones establecidas en el mismo artículo 17 de la Ley 2080: 1) Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuales son tales medios de prueba ya sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2) Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. Con lo estipulado en el numeral 1 se acaba la lacónica frase “no es procedente”, dado que el juez está obligado por ley, primero a decir cuáles son los medios de prueba y sustentar de forma clara para que los necesita, y con el numeral2 remata, argumentar porque no es procedente la extensión de sus efectos para el caso en particular de manera concreta, recuerde que esta actuando como Juez Constitucional, nuevamente ¡¡qué maravilla!!


9. Ante la negación de la petición acudir al Consejo de Estado. Si el juez niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o guarda silencio sobre ella, entonces el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, CPACA (modificado por la