Por, JORGE PANTOJA BRAVO - DOCTRINANTE INVITADO
La Ley 2080 del 25 de enero de 2021 que reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA- señala el camino de manera clara para la aplicación de la extensión de la jurisprudencia que antes tenía varias dificultades en su trámite haciéndolo engorroso e inoperante, que con la Ley 2080 de 2021 se superan los mecanismos de unificación y de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado haciendo practico y factible a las personas el uso de la misma, considerada entre las figuras más innovadoras de esta regulación procesal; derivada del principio de igualdad en la aplicación del Derecho, de la voluntad de fortalecer el papel del Consejo de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa y orientador de la jurisprudencia, así como de la necesidad de dar instrumentos a la Administración para proteger en sede administrativa los derechos de las personas.
En efecto, no existe práctica de pruebas, ni controversia probatoria adicional, agilizando el proceso y es lógico, si la persona de entrada tiene el derecho, sencillo, déselo y listo.
ACLARACIÓNES
1. La extensión de la jurisprudencia no es una Sentencia anticipada: No estamos hablando de sentencia anticipada en la que hay un mínimo de prueba que son las pruebas documentales, realizar el análisis de descartar las pruebas inútiles, inconducentes e impertinentes, o determinar que no requieran la práctica de pruebas, sin llevar a cabo ni siquiera la audiencia inicial, lo que dará mayor agilidad al proceso contencioso; o la situación obvia cuando encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la conciliación o que las partes lo pidan de común acuerdo, esto ultimo creo que nunca se da y la conciliación no ha sido eficaz. (Art. 42 Ley 2080 de 2021, que adiciona a la Ley 1437 de 2011, CPACA, el artículo 182A. Se podrá dictar sentencia anticipada). Esta figura, que ya existía en el CGP y fue incluida en el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020, permitirá disminuir la congestión en la jurisdicción y resolver con mayor rapidez las controversias.
La Ley 2080 de 2021 consolida al Consejo de Estado como un verdadero organismo de unificación jurisprudencial por medio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado; importante figura que propende por una nueva cultura de gestión que busca precaver los litigios y contribuir a la seguridad jurídica y a la realización del derecho de igualdad de las personas ante la Administración. Además, su utilización evita la congestión judicial, pues permite evacuar causas de reclamación ante la administración con idéntica situación fáctica y jurídica a partir de decisiones jurisprudenciales unificadas en asuntos comparables, sin necesidad de que se ventilen mediante las acciones judiciales; ofreciendo al ciudadano mayor seguridad jurídica, predictibilidad y estabilidad en las decisiones judiciales, y asegurar un trato igualitario ante las autoridades administrativas y judiciales. En consecuencia, se elimina la posibilidad prevista en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA inicial) de que la Administración niegue la solicitud de extensión apartándose de la interpretación realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación; puesto que la Administración debe cumplir las sentencias que dictan los jueces de las altas cortes, no desconocerlas, salvo que tenga razones potísimas para hacerlo.
2. Entonces donde se aplica que “no existe práctica de pruebas, ni controversia probatoria adicional”. Vamos con un antecedente, la tutela, la parte accionante aporta pruebas el juez le da traslado a la contraparte, este aporta sus pruebas y con base en ellas, tanto del uno como del otro decide, no hay práctica de pruebas sino su valoración por el juez y tutela el derecho, si hay inconformidad, desde cualquier instancia y jurisdicción, entonces va directamente arriba, a la Corte Constitucional quien decide acorde a la Constitución, por eso se habla de juez constitucional no de juez aplicador de la ley, por esta razón es muy difícil ser juez constitucional para tomar la decisión justa; como lo advertía ARISTOTELES: Cuando la ley presenta un caso universal y sobrevienen circunstancias que quedan fuera de la forma universal entonces está bien en la medida que el Legislador omite y yerra al simplificar el que se corrija esta omisión, o sea el mismo Legislador habría hecho esta corrección si la hubiera estado presente y habría legislado así si lo hubiera conocido, y tal es la naturaleza de lo
equitativo: una corrección de la ley en la medida que su universidad la deja incompleta. “Porque esto es la causa de que no se pueden reglar por ley todas las cosas, porque es imposible hacerle y de cada cosa”(ARISTOTELES, Ética a Nicómaco, Capítulo X, pág. 257). En algún momento se pensó que los procesos se resuelvan por Tutela (en marzo de 2019 se llegó a 7 millones de tutelas) y excepcionalmente se resuelvan por un proceso ordinario, intención que ahora lo retoma la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 al establecer la extensión de la jurisprudencia, la cual siempre ha existido que algunos denominan precedente judicial, faltando el camino para materializarla que ahora con la ley mencionada es posible, bajo los siguientes dos presupuestos. 3. Primer presupuesto: Sentencia de Unificación de Jurisprudencia. Debe existir una Sentencia de Unificación de Jurisprudencia que la hace el Consejo de Estado, siendo ahora una de sus tareas principales, dedicarse a producirlas, es mas en tiempo real, al permitir que todos los integrantes del Consejo de Estado puedan identificar en tiempo real los asuntos complejos, de importancia y relevancia que requieran decisiones de unificación, porque antes no lo había; profiriendo autos (Art. 18, Ley 2080 de 2021) de unificación de jurisprudencia en las mismas eventualidades que existen para las sentencias de unificación. Esto con el fin de que pueda consolidar criterios e interpretaciones en asuntos procesales y sustanciales que se evidencien, a través de este tipo de providencias y no solo en sentencias; de otra parte, llevar a consideración de la sala plena aquellos asuntos en los que se adviertan contradicciones interpretativas al interior del respectivo tribunal y de esta forma se garantice una interpretación armónica y coherente para maximizar los principios de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica, cuando se advierta que las contradicciones se suscitan con otros tribunales del país, se envíe el asunto al Consejo de Estado para que este decida si ejerce su labor de interpretación unificadora con el fin de maximizar los principios citados. 4. Trámite de unificación de jurisprudencia. El trámite de unificación de jurisprudencia se puede hacer por solicitud de parte, mediante el Recurso de Unificación de Jurisprudencia, la parte solo podrá hacer uso de esta facultad hasta antes que se radique ponencia para sentencia, procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos (Art. 71, Ley 2080 de 2021); pedir que el Consejo de Estado avoque conocimiento de un proceso para que profiera sentencia de unificación de acuerdo con las reglas del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011; también lo puede hacer los magistrados del Consejo de Estado y el Ministerio Público sin esta limitación (estar en un proceso determinado); igualmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso; sin tener en cuenta la cuantía, no existe limite como en la casación superior a tantos cientos o mil y más Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, llegando a las personas de menor capacidad económica. Dicho trámite de unificación de jurisprudencia se puede hacer también de oficio el Consejo de Estado en las decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar la jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación
jurisprudencial; también el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria (Art. 71, Ley 2080 de 2021). En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus Secciones del Consejo de Estado; sobre estos mismos asuntos si provienen de las Subsecciones de este mismo ente son las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación (no alcanzo a percibir cuando se profiere una Sentencia y cuando profiere un Auto). Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 5. Segundo presupuesto: Extensión de la jurisprudencia. La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades las cuales deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos estipulado en el artículo 17 Ley 2080 de 2021; para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado (ibidem). Fíjese que dice petición, algunos lo asimilan al derecho de petición, y como tal lo puede realizar cualquier ciudadano sin necesidad de apoderado, “1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información oportuna y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto” (Art. 1º Ley 2080 de 2021);pero requiere abogado en el evento que se niegue la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código (se refiera al CPACA), el interesado, a través de apoderado podrá acudir (no al que la profiera, tampoco al superior ni a la segunda instancia) directamente al Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada, acompañando copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 6. Concepto de Sentencia de Unificación Jurisprudencial. Para los efectos de este Código (Ley 2080) se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar la jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. (Art. 78 Ley 2080 de 2021).
7. Requisitos de la petición de extensión de la jurisprudencia y reconocimiento del derecho. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes requisitos del articulo 17 Ley 2080 de2021: 1) Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2) Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3) La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. En este numeral es muy importante el siguiente párrafo (no tiene el titulo de parágrafo): “La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción (…)” Resaltamos: “decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales”, es decir, es un juez constitucional dando prelación a la Constitución sobre la ley, decidiendo dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción y contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar, ¡¡qué maravilla!! 8. Negación de la petición. De negar la petición extensión de la jurisprudencia el juez lo puede hacer con fundamento en las siguientes consideraciones establecidas en el mismo artículo 17 de la Ley 2080: 1) Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuales son tales medios de prueba ya sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2) Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. Con lo estipulado en el numeral 1 se acaba la lacónica frase “no es procedente”, dado que el juez está obligado por ley, primero a decir cuáles son los medios de prueba y sustentar de forma clara para que los necesita, y con el numeral2 remata, argumentar porque no es procedente la extensión de sus efectos para el caso en particular de manera concreta, recuerde que esta actuando como Juez Constitucional, nuevamente ¡¡qué maravilla!!
9. Ante la negación de la petición acudir al Consejo de Estado. Si el juez niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o guarda silencio sobre ella, entonces el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, CPACA (modificado por la Ley 2080 de 2021 por el artículo 77), directo arriba, puesto que no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado, además suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al escrito al Consejo de Estado deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 10. Rechazo de plano por el Consejo de Estado. Consideramos que de tener una demanda en curso no aplica la extensión de la jurisprudencia estipulada en la Ley 2080 del 2021 (pues aplica el Recurso de Extensión de la Jurisprudencia y no la petición), siendo viables para los que no han instaurado demanda alguna; puesto que la petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: “1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión”. (Art. 77 Ley 2080 de 2021) Se rechazará de plano también cuando se haya presentado extemporáneamente, esto es después de los treinta (30) días de la decisión del juez (Art. 17, Ley 2080 de 2021); se pida extender una sentencia que no sea de unificación; la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho; haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado, y cuando se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada (Art. 77 Ley 2080 de 2021). Por supuesto, en ningún caso, se tramitará el mecanismo de extensión de jurisprudencia si la materia o asunto no es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según las reglas previstas en los artículos 104 y 105 del CPACA que la Ley 2080 de 2021 lo deja intacto. 11. Recurso de Extensión de la Jurisprudencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia permite estandarizar el criterio para resolver controversias que, siendo idénticas, han sido decididas bajo criterios jurídicos dispares (arts. 256 – 268 del CPACA). En los procesos en curso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.
Si el recurso se interpuso y sustentó en término, el ponente lo concederá dentro de los cinco (5) días siguientes y ordenará remitir el expediente al competente para resolverlo. De lo contrario, lo rechazará o declarará desierto, según el caso. La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso. Sin embargo, cuando el recurso no comprenda todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido. Lo anterior, sin perjuicio de lo regulado en el artículo 264 del CPACA. (Art. 72 Ley 2080 de 2021). Procedimiento admitido el recurso, es decir concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262 del CPACA, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido, estipulado en el artículo 72 Ley 2080 de 2021; pero si recurso es rechazado de plano se condenará en costas al recurrente, ibidem en su único parágrafo, o sea cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso hay condena en costas, también se condenará en costas al recurrente si el recurso es desestimado (Art. 73 Ley 2080 de 2021). En caso contrario, si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan (Art. 73 Ley 2080 de 2021). 12. Admitida la petición de extensión de la jurisprudencia. De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes. La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código (se refiere al CPACA), estipulado en el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, articulo que contiene además los siguientes aspectos. Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene. Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. Si la solicitud se estima procedente, la Sala ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del falo extendido. Cuando resulte pertinente se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la decisión a que haya lugar. A esta audiencia se podrá ordenar la presencia del funcionario de la entidad que tenga la competencia para decidir el asunto, el cual tendrá la obligación de asistir so pena de incurrir en falta grave.
13. Reconocimiento de un derecho patrimonial. Si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará en la misma decisión con base en las pruebas aportadas. De no existir acervo probatorio suficiente para la liquidación, la decisión se dictará en abstracto, caso en el cual la liquidación se hará, a petición de la parte interesada, medianteel trámite incidental previsto en el artículo 193 de este código (se refiere al CPACA) para la liquidación de condenas. El peticionario promoverá el incidente mediante escrito presentado dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión que ordene la extensión, ante la autoridad judicialque habría sido competente para conocer del medio de control en relación con el asunto que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia. Contra la decisión que liquide el derecho patrimonial procede el recurso de reposición, exclusivamente por desacuerdo en su monto. Negada la solicitud de extensión, el interesado podrá acudir a la autoridad para que resuelva de fondo el asunto, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. En este caso, el pronunciamiento de la autoridad podrá ser susceptible de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando este proceda. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el medio de control procedente no requiere pronunciamiento expreso de la entidad, con la ejecutoria de la providencia que niega la extensión se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. Si el Consejo de Estado encuentra que la solicitud de extensión de jurisprudencia es manifiestamente improcedente condenará en costas al peticionario. 14. Régimen de vigencia. Consideramos que el Recurso Extraordinario como la Petición de extensión de la jurisprudencia rige a partir de su publicación, esto es desde el día 25 de enero de 2021, en el entendido que no modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, sino las refuerzan y las hacen viables. Las normas que modifican las competencias de juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado (arts. 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33), las cuales “solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada” la ley. Este punto es fundamental porque la labor de unificación a través del recurso extraordinario de extensión de la jurisprudencia no puede excluir decisiones que, aunque fueron proferidas en casos regidos por el anterior código (CPACA original), presentan una contradicción evidente con las sentencias de unificación proferidas por la corporación, situación de intervención y corrección inmediata; a la vez, que la petición de extensión de la jurisprudencia tampoco puede excluir a las personas afectadas, como es el caso de las persona privadas de la libertad de manera injusta por el escaso termino de (2) dos años para interponer la demanda, que la pueden hacer de manera colectiva sin ser una acción de grupo, sino bajo las mismas condiciones fácticas y jurídicas , presentando un solo escrito de petición y una sola sentencia con decenas o cientos de
reconocimiento de derecho, como lo ha hecho el Consejo de Estado en miles de fallos pero de manera individual.
El Estado ya hizo lo suyo, ahora el litigante tiene que efectivizar la petición de extensión de la jurisprudencia, de manera grupal, dada la uniformidad de las condiciones fácticas y jurídicas, como el caso expuesto, en una sola petición para varias personas (ojalá mil o más) profiriendo una sola sentencia; continuando con el mismo grupo en el proceso de pago de la entidad responsable, para de esta manera a las personas les llegue ese recurso económico, como dice esta Ley en 10 meses después de la condena en firme y para conjurar el déficit fiscal se incremente el rubro para el pago de estas peticiones con fallo favorable, garantizando una interpretación armónica y coherente para maximizar los principios de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica.