Perspectiva Jurídica y Social del Extractivismo Minero Informal en el Estado Colombiano




Por, Leonardo Trujillo otero & Andrés David Pineda López


Resumen

El marco jurídico regulatorio de la pequeña minería e informal en Colombia presenta algunos vacíos conceptuales, sustanciales y transversales para la consolidación de una regulación efectiva de la problemática. En la discusión política y jurídica ha estado desde hace varios años este debate; no obstante, afianzar el mismo en el ordenamiento jurídico no ha sido posible, de ahí que sea necesario incidir en los impactos que se presentan a nivel social por la falta de un marco regulatorio específico que diferencie las diferentes formas de minería que se desarrollan en la informalidad en aras de incidir directamente a través del reconocimiento jurídico en los requisitos y formalidades de los procesos de formalización de la actividad minera sin título.


Palabras Clave


Minería informal; minería ilegal; extractivismo; formalización minera


Abstract


The legal regulatory framework for illegal and informal mining in Colombia presents some conceptual, substantial and transversal gaps for the consolidation of an effective regulation of the problem. This debate has been in the political and legal discussion for several years; However, consolidating it in the legal system has not been possible, hence it is necessary to influence the impacts that occur at the social level due to the lack of a specific regulatory framework that differentiates the different forms of mining that take place in the region. informality in order to have a direct impact through legal recognition of the requirements and formalities of the formalization processes of mining activity without a title.

Keywords


Informal mining; illegal minery; extractivism; mining formalization


Introducción


La actividad extractiva a pequeña escala es la categoría donde se encuadran diversas formas de minera, entre las que se encuentran la minería tradicional, informal y de subsistencia; la MAPE (minería a pequeña escala) se caracteriza por los métodos y herramientas que se utilizan para la extracción, la cantidad de minerales que tienen permitido extraer, por las características de quienes ejercen la actividad entre los que comúnmente se encuentra, al menos en Colombia, comunidades étnicas y mineros independientes.



Desde el ordenamiento jurídico vigente, la pequeña minería se encuentra regulada en el código de minas, Ley 685 de 2001. En esta ley no se especifican las modalidades y formas de extracción a pequeña escala, por lo que, si bien se hace referencia a esta ley como el pilar de la reglamentación minera en Colombia, no es esta la que más detalla el sector minero que se aborda en este artículo. De ahí que sea necesario abordar otras normas que de alguna manera ofrecen una producción normativa más amplía desde lo procedimental, más no desde lo conceptual y especifico; pues esta es la principal crítica el ordenamiento jurídico vigente, la falta de precisión de la norma sobre las diferentes modalidades de extracción minera a pequeña escala. En ese sentido, en el primer acápite de este artículo se abordará la discusión conceptual de la pequeña minería y las practicas que se adelantan en cada una de estas modalidades, haciendo un marcado énfasis en la informalidad y la diferencia entre lo ilícito e ilegal, puesto que esta diferenciación es sustancial para plantear una regulación más integral del sector minero a pequeña escala.



En el segundo apartado, se realiza el estudio de dos casos particulares acontecidos en Colombia con el fin de precisar los impactos sociales, ambientales y jurídicos que se identificaron como causas legales en el marco de litigios suscitados entre comunidades y empresas, los cuales se generaron a partir de la escases normativa respecto de la minería informal, pues las tensiones presentadas en el contexto de Marmato y Condoto dan lugar a la crítica permanente de la ineficacia administrativa y a los infructuosos efectos de la normatividad vigente.



Finalmente, en el tercer acápite, se abordan las soluciones o alternativas que, desde el Ministerio de Minas y Energía, en representación del Estado, se han librado para abordar la problemática de la formalización minera en Colombia, analizando por una parte la disposición que ha tenido la administración para la regulación de esta, particularmente desde la función constitucional que permite la proposición de proyectos de Ley al Congreso y por otra, de los actos administrativos en los que han tenido participación.



El presente artículo corresponde a una investigación de carácter cualitativo, puesto que el contexto de la problemática gira entorno a los vicios que presenta la normatividad al momento de regular la actividad extractiva a pequeña escala. De ahí que haya sido necesario desarrollar y fundamentar el mismo desde el ordenamiento jurídico vigente que regula el asunto. También se requirió del análisis de algunas decisiones jurisprudenciales, del estudio de diversos documentos expedidos por autoridades administrativas, que en el intento de solucionar la problemática se han implementado.



I. Minería a Pequeña Escala o Pequeña Minería: Discusiones Conceptuales Para su Comprensión.



Los minerales formados por la naturaleza han sido objeto de extracción por parte de los humanos desde antaño. Actualmente, y con el inminente avance tecnológico, esta actividad económica se ha intensificado a gran escala, lo que ha implicado un control de los Estados por medio de políticas públicas que garanticen una técnica correcta para ejecutar esta actividad. Es por ello, que cuando diferentes grupos humanos deciden realizar minería sin ningún tipo de control y/o permiso estatal, que garantice la preservación del medio ambiente o que se ciña a los lineamientos o directrices jurídicas y normativas, entonces se presentan escenarios que subyacen el margen de la ilegalidad, lo que conduce a soportar consecuencias de carácter económico, social, cultural, entre otros. En Colombia la minería ilegal tiene un largo historial, la contaminación de ecosistemas y la deforestación son unas de sus mayores consecuencias, de ahí que esta actividad humana haya degradado significativamente la calidad del ambiente, de los recursos que hay en el mismo y de la vida humana en sí. Colombia, un país rico en biodiversidad, no ha sido ajeno a las dinámicas de este fenómeno, es por ello que, obedeciendo a su esencia constante y cambiante, ha sido necesario reformular ciertos conceptos sobre la minería, con la finalidad de aportar en la construcción de políticas públicas que faciliten regular y diferenciar los diversos panoramas que plantea este fenómeno.


La desorganización y la falta de regulación de la pequeña minería en Colombia es una problemática de antaño que lejos de solucionarse, se ha intensificado. Diversos han sido los factores que han contribuido a que dicha problemática aun permanezca, por ejemplo, el poco control por parte del Estado, la violencia que se ejerce en los territorios donde se desarrolla pequeña actividad minera, la insatisfacción de las necesidades básicas de la población cercana a estos territorios, entre otros. Si se observa en libros de historia económica colombiana, varios autores coinciden en que el sector de la minería no propició, propiamente, el desarrollo económico del país, de ahí que este sector se haya estructurado desde sus inicios con deficiencias fundamentales: “En el caso colombiano, las minas han estado localizadas lejos de los centros urbanos y ni siquiera han promovido desarrollo agrícola local. Hasta el siglo XX, eran típicos enclaves […] “el enclave se define por la ausencia de relaciones con el resto de la economía” (Urrutia, 2008, p. 70) Si bien la actividad minera en sus inicios no fue trascendental para el crecimiento económico del país, el impacto de esta fue diferente cuando se introdujo material humano y técnico calificado en el sector, de ahí que esta se haya consolidado, al menos en ese aspecto, en un sector productivo y de crecimiento luego del siglo XX. No obstante, la formalización de la pequeña minería continúa siendo un asunto que especial importancia que posee inmensas dificultades.



Investigar la incidencia de la pequeña minería en Colombia es un trabajo que amerita de la lectura y el estudio integral y documental que realiza principalmente las autoridades administrativas. Caracterizar la pequeña minería implica entonces conocer los elementos que la integran, así como el campo de operatividad material en la que se desarrolla, que bien puede determinarse como legal o ilegal. En la búsqueda bibliográfica sobre minería se encuentran grandes aportes frente a la minería a gran escala, cielo abierto o de carácter trasnacional, de hecho, muchas investigaciones se han encaminado a los impactos socioambientales de este tipo de actividad productiva en la que el Estado tiene una incidencia más clara y directa. Por su parte, en la pequeña minería, las entidades estatales no tienen un control efectivo sobre la actividad, lo cual genera más utilidades para las personas que trabajan en la extracción de minerales, no obstante, es frecuente encontrar que los territorios donde se desarrolla la pequeña minería están cooptados por grupos al margen de la ley o personas que evaden cualquier tipo de responsabilidad fiscal o ambiental en el ejercicio de esta actividad:



Colombia dispone de una variada oferta de productos mineros, entre los que se incluyen carbón, oro, platino, níquel, esmeraldas y caliza, así como la de otros que se producen en menor escala: principalmente sal, roca fosfórica, arcillas, arenas silíceas, minerales de cobre y manganeso, magnesita, barita, yeso y varios tipos de rocas ornamentales. Hay dos modalidades de extracción de estos recursos mineros: la primera formal y de gran escala; la segunda a escalas menores, tradicional y artesanal, con una reconocida carencia de tecnología adecuada y definida, en muchos casos, informal y de subsistencia, lo que la hace insegura, poco rentable, no competitiva y ambientalmente no sostenible. (Defensoría del pueblo, 2010, p. 16)



Ahora, cuando se hace alusión a la minería a pequeña escala, desde lo teórico, deben tenerse en cuenta los diferentes elementos que la conforman, pues no toda actividad minera a pequeña escala es ilegal; sino que se presentan otras nociones que, si bien complejizan la comprensión integral del término, contribuye a la formalización y regulación de esta actividad en el plano de lo jurídico y estatal. La minería tradicional, por ejemplo, es un concepto al que se alude cuando se profundiza en la caracterización del término de minería a pequeña escala, sin embargo, este suele confundirse frecuentemente con la noción de minería artesanal, este concepto de minería tradicional no se encuentra especificado bajo ese término en el ordenamiento jurídico vigente del Estado colombiano, sino que se alude al él bajo el rubro de explotaciones tradicionales:



Es la actividad minera realizada por personas vecinas del lugar que no cuentan con título minero y que por sus características socioeconómicas se constituye en la principal fuente de ingresos de esa comunidad. Las explotaciones mineras deberán haber sido ejercidas desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001, por parte de la comunidad minera solicitante, para lo cual deberán acreditar su existencia con un mínimo de dos documentos de cualquier índole que puedan servir de prueba y permitan evidenciar, por parte de la autoridad minera, que son explotaciones tradicionales. (Resolución 41107 de 2016, art. 2)



Dentro de las características de la minería tradicional se encuentran dos elementos a destacar; el primero, la cesión de áreas que realizan las autoridades administrativas a los mineros tradicionales para que estos puedan realizar la extracción de manera tradicional y con responsabilidad ambiental, a este punto podría añadírsele que la cesión y el reconocimiento de la minería tradicional posibilita la formalización y legalidad de la actividad minera. El segundo elemento versa sobre las garantías laborales y de derechos que adquieren los trabajadores con posterioridad al reconocimiento de las autoridades administrativas a la minería tradicional. Ahora, el marco jurídico en Colombia dispone casi en todas sus normas la minería tradicional, por ejemplo, una de los más recientes es el Decreto único reglamentario del sector de minas y energía, decreto 1073 de 2015, en este se especifican los trámites que debe surtir para la formalización de la actividad; sin embargo cuando se observan las condiciones generales del mismo, al sector al que se le hace referencia o para el cual aplican dichas disposiciones son para las que se reconocen en el decreto 933 de 2013 en el artículo 1, es decir la minería tradicional:



La minería tradicional es aquella que se ha ejercido desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001, en un área específica en forma continua o discontinua, por personas naturales o grupos de personas naturales o asociaciones sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, en yacimientos minerales de propiedad del Estado …, Por lo anterior, se entiende que la minería tradicional es una especie de la minería informal. (Presidencia de la República de Colombia, Decreto, 933 de 2013, art. 1 )



En este punto es necesario señalar que la minería que se ejerce de manera tradicional bien puede estar formalizada como no estarlo y a este último se le conoce como minería informal: “Enfatizamos también en el término de minería informal para designar aquellas modalidades de extracción independiente que no están reguladas por el Estado: carecen de títulos, permisos de exploración/explotación y de licencias ambientales (Castillo y Rubiano, 2019, p. 41). No obstante, la discusión conceptual no debe orientarse hacia el binomio de lo legal-ilegal como un aspecto lógico al cual el estudio de este asunto debe dirigirse, de ahí que sea necesario trascender de dicha discusión y darle lugar a aquellos elementos sociopolíticos y económicos que de cierta manera contribuyen a la comprensión integral de los conceptos y de la situación fáctica.



Desde las categorías explícitamente legales, resultaría ilegal todo proyecto que no tenga título minero o licencia ambiental que le permita explorar o explotar una determinada zona. De hecho, diversos han sido los comunicados de autoridades administrativas y del ejecutivo que orientan a la persecución de la pequeña minería en Colombia. No quiere decir lo anterior, que en este estudio se desconozca la complejidad del contexto social del país, pues es bien sabido que, en algunos territorios o zonas rurales del mismo, la minería es controlada y ejercida por grupos al margen de la ley. En ese sentido, Colombia tiene innumerables zonas de su territorio en las que se lleva a cabo minería informal la cual se desarrolla en el marco de dinámicas que no fueron previstas por el Código Minero. Por ejemplo, existen grupos pequeños de mineros que han intentado formalizarse, este ha sido un proceso que les ha tomado años y aun así no han podido lograrlo, también se encuentran aquellas comunidades que practican la minería de forma ancestral, o aquellas que lo hacen de manera informal; por ende, todas estas variaciones responden a realidades que deben ser abordadas en detalle y no bajo la generalización de la ilegalidad. En el marco legal colombiano se considera pequeña minería las explotaciones que “…, se realicen con herramientas e implementos simples de uso manual, accionados por la fuerza humana, y cuya cantidad extraída no sobrepase en ningún caso a las doscientas cincuenta (250) toneladas anuales de material.” (Ley 685, 2001, art. 154)



La definición sobre explotación pequeña o pequeña minería que se establece en el Código de Minas es básicamente la que se recoge de la literatura global al respecto, definición que no permite que se visualicen los diferentes elementos o subtipos de pequeña minería por lo que su carácter generalizado no resulta transversal a la regulación jurídica real de las problemáticas en torno a este sector, en ese sentido Verbrugge en su empeño por estudiar la pequeña minería, sus perspectivas, formalización e impactos en los contextos rurales de diferentes países, proyecta y expone dinámicas que se asemejan al contexto colombiano:



En respuesta a la expansión de la MAPE, diferentes gobiernos nacionales han realizado esfuerzos para incrementar el control fiscal-regulatorio sobre el sector […] En la práctica, muchas operaciones de MAPE ya no se ajustan a esta definición legal de la pequeña minería, y cuentan con un importante grado de capitalización y mecanización. […,] Por un lado, existe una capacidad limitada del gobierno para hacer cumplir la legislación existente; una tarea más complicada por la naturaleza transitoria y móvil de la MAPE, y en algunos casos por la presencia de actores armados dentro de las áreas de MAPE. Los operadores de MAPE también tienen incentivos claros para operar de manera informal, y claramente tendría un problema si la seguridad y el medio ambiente [así mismo] varios impedimentos fiscales-administrativos y políticos impiden que los operadores de MAPE ingresen a la economía formal, incluidos los altos costos de los permisos, la búsqueda de rentas, el nepotismo y el patrocinio (Verbrugge y Besmanos, 2016, p. 137)



Hasta el momento se han abordado dos conceptos a los que se acude cuando se investiga sobre pequeña minería, en las dinámicas en las que se desarrollan ambas formas de pequeña minería se evidencia la falta de regulación e intervención integral por parte del Estado, en ambas, los contextos sociales son complejos, donde se encuentran necesidades básicas insatisfechas y condiciones de vulneración económica. La pretensión con las definiciones es conceptualizar las diversas clasificaciones y con ello comprender la dimensión, desde lo documental, de la pequeña minería en Colombia. Existe además una diferenciación en otros dos conceptos; minería ilegal y minería criminal, diversos autores concuerdan en que la minería informal, aquella realizada sin ningún permiso o título minero es en consecuencia ilegal; no obstante, a este desarrollo conceptual le proponen una salvedad; no toda minería ilegal se desarrolla en situaciones de inseguridad y violencia, de ahí que haya sido necesario diferenciar la minería ilegal de la criminal. Para la profesora Suárez López, la minería informal e ilegal sostienen una relación directa:



Es la minería desarrollada de manera artesanal e informal, al margen de la ley. También incluye trabajos y obras de exploración sin título minero. Incluye minería amparada por un título minero, pero donde la extracción, o parte de ella, se realiza por fuera del área otorgada en la licencia”. Como se puede advertir, la minería informal conlleva implícitamente el calificativo de ilegal, por tanto, toda actividad minera que no cuente con los requisitos formales para su funcionamiento deviene en ilegal. (Suárez López, 2017, p. 430)



En la normatividad colombiana no se alude al término de minería criminal, sino al de minería ilegal, es decir dentro de lo estrictamente normativo no se diferencian estos conceptos, por ello su conceptualización se realiza desde lo teórico. No obstante, aun cuando el término no se contempla dentro del ordenamiento jurídico, en alocuciones de voceros del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de los últimos tres gobiernos, han hecho referencia a este indistintamente. Esto genera en principio, la falta de conocimiento material de las situaciones, lo cual no posibilita la creación de estrategias frontales contra la minería criminal, en el entendido de que el tratamiento para cada una de ellas debería ser diferente. Para mayor claridad conceptual, por minería criminal se entiende: “…, la minería criminal hace referencia a la actividad minera ejercida por grupos organizados al margen de la ley. Es decir, esta clase de minería puede ser financiada, controlada y/o desarrollada por estos grupos.” (Suárez López, 2017, p. 431)



Esta diferenciación también ha sido acogida por diversas instituciones del Estado como la Defensoría del Pueblo, la cual en informe del 2015 ejemplifica la problemática entre los conceptos asociados con una situación fáctica presentada en el departamento del Cauca:

El Sistema de Alertas Tempranas (SAT), mediante informe de riesgo N° 035-14 del 18 de diciembre de 2014, advirtió el riesgo de amenazas y atentados contra la vida e integridad personal de los habitantes y autoridades comunitarias del municipio de Suárez, por parte de grupos armados ilegales que interfieren e inciden en la actividad de minería extractiva a gran escala. Actualmente, la situación se ha agravado por el ingreso de retroexcavadoras y maquinaria pesada a las zonas donde se realiza la explotación del oro, principalmente, sobre la cuenca del río Ovejas y en las veredas El Hato, San Juan, Yolombó, razón por la cual las comunidades han reaccionado en defensa del territorio. (Defensoría del Pueblo, 2015, p. 44)



Esta situación en particular evidencia la necesidad de una regulación más específica para la extracción ilícita en Colombia, ya que la política criminal del Estado, en ese asunto, debe dirigirse exclusivamente al tipo de minería ilegal o ilícita que ejercen los grupos armados organizados. De ahí que criminalizar la minería informal sin realizar la distinción entre los actores que la ejecutan resulta poco efectivo para la política pública, social y ambiental del país.Al momento de caracterizar y conceptualizar cada una de las modalidades de minería debe tenerse en consideración los impactos ambientales de las mismas, esto además de servir al desarrollo teórico de la minería como actividad económica que contribuye a la creación de diversos fenómenos; también posibilita el planteamiento de medidas regulatorias más efectivas. Una característica adicional de la minería criminal es el control de los grupos armados sobre el territorio. En las zonas donde se adelanta esta actividad, se presenta frecuentemente amenazas y homicidios a líderes sociales que defienden el medio ambiente y el territorio, así como también se presenta desplazamientos de la población civil hacía la urbe.

…, es necesario reconocer la minería criminal como amenaza a la seguridad y defensa nacional, a partir de una nueva tipificación jurídica, que distinga lo informal, lo ilegal, lo ilícito y lo criminal, y el desarrollo de una respuesta militar del Ejército en el marco de la acción unificada del Estado. (Madrigal y Miranda, 2018, p. 164)



Como bien lo identifican los autores anteriores, la minería criminal requiere de una tipificación especial en el derecho penal, esta ha sido una discusión reciente donde se evidencian diferentes aristas jurídicas y teóricas. Una tipificación distinta hará posible que las personas que actúan en el marco de los grupos armados infundiendo amenazas en los territorios puedan ser perseguidos con mayor efectividad desde la fuerza del Estado y que al momento de ser capturados, la ley corresponda integralmente a la situación fáctica. La tipificación correcta de la minería criminal permitiría, además, nuevos mecanismos administrativos para acceder a la formalidad minera. La minería informal no es directamente proporcional a perjuicios ambientales de gran magnitud, aunque tampoco correspondería a la realidad manifestar que dicha minería aporta pequeños porcentajes de contaminación, este será un punto que se abordará con precisión en páginas posteriores, sin embargo; en el caso de la minería criminal, la contaminación y los impactos ambientales podrían equipararse a los de la minería a mediana y gran escala, lo que quiere decir que los grupos armados organizados que ejercen explotación criminal del suelo y subsuelo en muchos casos, utiliza maquinaria, químicos e instrumentos que afectan gravemente los derechos humanos y ambientales de las comunidades cercanas, así como sus fuentes de abastecimiento.



Como se ha pretendido en el desarrollo de este primer punto, el panorama conceptual de la pequeña minería en Colombia aun presenta deficiencias esenciales, lo cual explica el poco impacto de la normatividad en la regulación de estas situaciones y la escasa presencia del Estado en las zonas en las que se desarrolla la misma. Ahora, es pertinente adicionar que, si bien existen concesiones de minería formalizada y legalizada, como algunos casos de minería tradicional, esto no implica que haya una observancia total respecto a la protección y cuidado del medio ambiente por parte del Estado. Sin embargo, al presentarse dicha formalización se evita que un cúmulo de grupos que ejercen minería informal, ilegal y criminal continúen con afectaciones ambientales y sociales sin responsabilidades claras, es contraproducente para el país tener cifras tan altas de ilegalidad minera principalmente aportadas por la pequeña minería ya que esto trae como consecuencia graves impactos ambientales y detrimentos fiscales por el no pago de las contraprestaciones económicas que se derivan de la actividad (Güiza, 2013, p. 116).



Los conceptos que se han abordado, se relacionan con el término pequeña minería; sin embargo, también se ha dicho que aun cuando se contemplen dentro de esta categoría, resulta necesario observar las particularidades de cada una para enmarcarla en esta, en el entendido de que no todos los términos aquí desarrollados corresponden a lo que dentro del marco legal se denominó explotación tradicional o explotaciones pequeñas. Finalmente, es imprescindible reiterar que, en Colombia, las políticas públicas han sido ineficaces, alejadas de la realidad que dictan estas dinámicas, poco coherentes con la necesidad de formalizar la pequeña minería, especialmente, aquellos que ejercen esta actividad en zonas que, si han sido licenciadas para ello, pero que se encuentra en cabeza de grandes empresas mineras, incluso trasnacionales; por lo que los avances en la formalización de pequeños mineros han sido precarios. La anterior situación que en consecuencia con lo ya mencionado se traduce en informalidad, no ilegalidad; representa uno de los puntos más álgidos de problemática, la cual requiere respuestas socio jurídicas y administrativas más eficientes.



II. Marmato y Condoto: Impactos de la Ineficacia Administrativa en la Formalización Minera.


Para determinar los impactos sociales, económicos y ambientales de la minería informal o tradicional, se debe estudiar los procesos de formalización de la actividad extractiva, para ello resulta indispensable a los estudios de casos tomados principalmente de la jurisprudencia, con esto se pretende contextualizar un poco más la problemática y evidenciar la tensión que se presenta en el marco de los procesos de formalización.



En principio, al estudiar la problemática de la formalización minera, quien investiga se encuentra con la certeza de que se está frente a una relación de pocos consensos, de ahí que se observe la brecha existente entre la minería informal o tradicional con la minería trasnacional, relación que en la mayoría de contextos es desigual. A su vez, dicha relación conflictiva genera situaciones fácticas en las que el derecho debe intervenir en aras de resolver las dubitaciones que se presentan en la regulación de este caso particular.



Una de las principales tensiones que se encuentra es la disputa por el territorio. Si bien cuando se está frente a procesos de formalización minera se sobrentiende que el espacio geográfico sobre el que se está ejerciendo la actividad posee recursos minerales que bien podría ser explotados con mayor tecnificación para generar más dadivas económicas, sin embargo, esta no podría ser la regla general, pues en la explotación tradicional esto no es lo que se presenta propiamente, de hecho, más adelante se planteará con mayor claridad que las personas que ejercen la minería tradicional perciben las ganancias menores de quienes ejercen la actividad con otro tipo de herramientas y finalidades. Pero, antes de continuar con este planteamiento, resulta pertinente aclarar el método deductivo con el cual se decidió abordar este segundo objetivo, pues exponer las tensiones que se presenta en los procesos de formalización, abre el debate sobre la efectividad de la norma y a su vez, permite deducir los impactos sociales y económicos que se generan en la ciudadanía o en la población donde se ejerce la minería informal o tradicional.



El territorio no es solo el espacio en el que tiene lugar el conflicto; es su fundamento, la definición de un tipo de territorialidad que incluye la utilización de sus recursos y la creación o resignificación de las relaciones sociales […] Esto, pues es en el campo social y material de los territorios donde se construyen las identidades y los proyectos vitales de los actores, así como las estrategias de inversión de las empresas y las políticas públicas gubernamentales […] Los movimientos campesinos, los indígenas, las empresas, los sindicatos y los Estados crean relaciones sociales con miras al logro de sus intereses y, de ese modo, producen sus territorios. (Fernández, 2020, p. 230)


La disputa por el territorio implica el derecho a la participación por parte de la ciudadanía o población, de ahí que uno de los impactos sociales y que frecuentemente se presentan en este tipo de situaciones son la desestabilización de la economía de los habitantes del territorio porque como bien se explicaba en el acápite anterior, la minería tradicional o informal es ejercida, casi siempre, por habitantes del lugar donde se practica. De ahí que sea este el medio de subsistencia para las familias y el principal elemento de desarrollo económico del territorio. Ejemplo de lo mencionado es el caso de Marmato, este municipio se sostiene económicamente gracias a la explotación minera: “…, el ejercicio de la minería en la parte alta, a pequeña escala y mediante el sistema de emprendimientos autónomos, es una práctica productiva y cultural consolidada que subsistió, avalada por el Estado, incluso tras la expedición del Código Minero.” (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-133, 2017). El contexto de este municipio y de su población es bastante particular, pues gracias a la organización ciudadana, se logró que la minería tradicional continuara explotando una de las zonas donde se encuentra oro, así mismo, se acordó que las empresas mineras que llegaran a explotar el territorio debía hacerlo en la parte media de lugar de explotación, en este caso una montaña y además se condiciono que a quien le fuera cedido o concesionado el título minero, debía realizar la actividad económica a mediana escala.


La cesión de los derechos amparados por el título CHG-081-concedido en 2001 a 38 personas naturales para la explotación, durante 30 años, de 178 hectáreas ubicadas en la parte alta del cerro El Burro a través de programas de trabajos e inversión- concernía a los habitantes de Marmato y, con mayor razón, a quienes derivaban su sustento de la ejecución de actividades de pequeña minería. (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-133, 2017)



Este caso sirve de referencia para señalar un primer impacto de carácter social en el proceso de formalización minera, pues la actividad extractiva en Marmato es la principal fuente de ingresos económicos de la población y el hecho de que los procesos de formalización se dilaten por la presión de capitales económicos con interés en el territorio o por la ineficacia de la norma jurídica o por la inoperatividad de las instituciones administrativas, genera incertidumbre en la actividad aurífera ejercida por la pequeña minería.



Históricamente, las empresas mineras a gran escala han intentado abordar las actividades de MAPE que tienen lugar en sus concesiones desalojando a los mineros. [...,] A la luz de los problemas asociados con el desalojo involuntario o el reasentamiento, las empresas mineras a gran escala están comenzando a reconocer que es necesario mejorar las relaciones con los pequeños mineros y las comunidades de MAPE. También reconocen que tienen un papel que desempeñar para contribuir al desarrollo sostenible en las regiones donde operan […] Como resultado, algunas empresas mineras han comenzado a conceptualizar cómo los modelos de “coexistencia” pueden desempeñar un papel en el tratamiento de los conflictos entre la minería a gran escala y la MAPE. (Holley; Smith; Delgado; Cabezas & Restrepo, 2020, pp. 2-3)



Dicha coexistencia que relaciona el autor no ha sido un proceso fácil en Marmato, pues luego de diferentes desalojos y cierres de minas solicitados por la empresa Gran Colombia Gold y luego de las protestas de los mineros artesanales y tradicionales se han logrado acuerdos para las partes, lo cual implica un compromiso político y social del gobierno nacional y local en la formalización de la pequeña minería.


La formalización minera en contextos sociales como el de Marmato impacta significativamente las condiciones de vida y subsistencia de los que ejercen directamente la minería, así como la de sus familias, ya que, al ostentar dicho reconocimiento, los mineros tradicionales o artesanales no solo se blindan de imputaciones penales, sino también acceden a condiciones más dignas en su trabajo. Los beneficios de la formalización en los mineros tradicionales consolida vínculos laborales reales, al mismo tiempo que garantiza el acceso al derecho de la seguridad social y la cualificación o tecnificación de la práctica que reduzca daños ambientales, por ello, la formalización de los mineros tradicionales debería contemplarse de manera simultánea al momento de concesión de títulos de explotación a grandes empresas.


Los impactos sociales de la no formalización de la pequeña minera pueden ser provocados también por la práctica irresponsable por parte de quienes ejercen la MAPE, como en los casos donde se contaminan las fuentes hídricas que abastecen a la población, los suelos que sirven para la agricultura, el desvío de los ríos para la utilización excesiva de agua en la extracción de oro entre otras:


A pesar de los beneficios económicos de la MAPE, se sabe que causa problemas de seguridad, protección y ambientales como la contaminación por mercurio […] la degradación de la tierra […] contaminación y daño a la biodiversidad […] También se informa que causa disputas por la tierra y enfrentamientos violentos entre los mineros artesanales y de pequeña escala y las empresas mineras a gran escala y / o la fuerza de seguridad del gobierno. (Bansah, Dumakor-Dupey, Kansake, Assan, & Bekui, 2018, p. 465)

Hasta el momento se han expuesto algunos de los impactos sociales que se han presentado en Marmato debido a la falta de formalización de los títulos mineros, si bien como se señalaba al principio de este acápite, existe un reconocimiento del Estado para la explotación de la parte alta del cerro El Burro en el municipio de Marmato, se hace necesario que el mismo esté acompañado de educación, tecnificación y vigilancia por parte de las autoridades ambientales, pues por un lado se han presentado problemáticas como la de otorgar concesiones a las empresas que se encargan de explotar la media montaña, como la Gran Colombia Gold y Caldas Gold entre otras, hacia la parte alta, lo cual desconoce el ejercicio de la minería de subsistencia que realiza la población, así mismo, la falta de formalización de quienes ejerce la minería tradicional o artesanal provoca precariedad en las condiciones laborales y de subsistencia. Los impactos sociales que se presentarían a partir de mecanismos efectivos de formalización minera contribuirían al desarrollo equitativo de la población de Marmato, de ahí que sea necesario que las autoridades administrativas trasciendan de la discusión que ya es identificada y propendan por la automatización, simplificación y celeridad de los procesos de formalización minera.


Otro de los casos que sirve para desarrollar este acápite se encuentra en el departamento del Chocó, territorio que ha sido históricamente golpeado por un marcado y evidente abandono estatal. La minería del platino y del oro han sido cruciales en el desarrollo social y económico de las comunidades y pueblos que se asientan en este biodiverso territorio. Por esta razón, el desarrollo sostenible y las políticas de formalización sobre dichas actividades económicas son una problemática actual y pertinente que necesita ser saneada con miras a mitigar los impactos ambientales que generan. La informalidad en actividades como la extracción de oro impide el desarrollo sostenible, a ello se suma la falta de rigor en el otorgamiento de licencias o títulos mineros, lo que termina conformando un conjunto de causas que impactan gravemente el medio ambiente de este territorio que colinda con el litoral pacífico. Desde los propios estamentos públicos se ha reconocido a riqueza de este departamento: “El oro chocoano goza de excelente fama por su elevado grado de pureza” (Plan de Desarrollo Municipal de Condoto, p. 23).



En tal sentido, el caso de Condoto amerita una identificación de las dinámicas antes planteadas. Este municipio está localizado sobre la margen derecha del río que lleva su mismo nombre. En este territorio se ha identificado un caso particular y de suma relevancia en cuanto a impactos ambientales por minería se refiere. El municipio de Condoto es relativamente pequeño, en territorio y población, además goza de una rica y compleja diversidad étnica, en la que las comunidades afro son notoriamente mayoría. En cuanto a las comunidades indígenas, se tiene como principal grupo aborigen a la comunidad Emberá. Este municipio, al igual que departamento del Chocó, tiene como fuente principal de desarrollo económico aquellas actividades relacionadas con la explotación de metales como el platino y el oro: …, de acuerdo con cifras del Ministerio de Minas y Energía y la ANM, en el departamento de Chocó existen 242 títulos mineros vigentes, de los cuales los municipios de Quibdó y Riosucio tienen el mayor porcentaje (20% y 10.7% respectivamente); seguidos de los municipios de El Carmen (11.5%), Bagadó y Condoto (10%), y Tadó (6%). Por otra parte, según el Censo Minero realizado por el Ministerio de Minas y Energía entre 2010 y 2011 se censaron en el departamento del Chocó 527 unidades de producción minera, de las cuales el 99.2% no contaban con título minero inscrito en el registro nacional minero, lo cual implica que trabajan en la ilegalidad. (Corte Constitucional de Colombia, T- 622/16).



La Corte Constitucional de Colombia en el 2016 ya había estudiado por medio de sentencia de tutela las tensiones que se generan en este departamento alrededor de la explotación ilegal de minería, así como de los excesos de aquellas compañías y mineros informales que desarrollan dicha actividad. Condoto, se caracteriza por ser un municipio con un paisaje de tupida vegetación, la cual se ha visto afectada (degradada y deforestada) por la extracción de minerales que resultan estratégica para la economía Colombia, e incluso, de la región latinoamericana. Los depósitos activos de oro y platino son prácticamente los más importantes de América Latina, y se hallan en cuencas de ríos que recorren el departamento del Chocó y especialmente el río Condoto, el cual bordea el margen derecho del municipio que lleva este mismo nombre. En ese orden de ideas, el Ministerio de Minas (en representación del Gobierno Nacional), así como el Congreso de la Republica han trabajo en un plan piloto para formalización de aquellos integrantes de las comunidades connaturales que se dedican a la extracción de estos minerales:



Condoto despierta todos los días a las cinco de la mañana con el saludo de algunos mineros artesanales que, con barras, bateas, cachos, almocafre, palas y machetes al hombro, caminan hasta cincuenta minutos hasta los entables en los que explotan la tierra a través del mazamorreo. De estos trabajadores quedan pocos. (Revista Semana, 2017).



Debido a la informalidad de algunos grupos mineros, las organizaciones a las cuales están adscritos aquellos habitantes que se dedican a esta actividad económica, no se han preocupado por adelantar programas de salud ocupacional ni mucho menos establecer políticas para impulsar un desarrollo sostenible, más amigable con la naturaleza y que permita gozar de un ambiente sano. Ahora, tampoco se visualizan políticas en temas de seguridad laboral, pues estos mineros están constantemente en contacto directo con factores extremos como el agua, la humedad, la lluvia, la radiación solar, y sobre todo, epidemias relacionadas con la malaria, pues la reproducción de los insectos que transmiten este tipo de enfermedades tiene relación directa con grandes terrenos que han sido deforestados por la minería y que termina por formar grandes lagunas de agua que sirven como caldo de cultivo para enfermedades como estas: “En la minería chocoana del oro y platino, pequeña y artesanal, la salud no es una prioridad. Habitualmente, los trabajadores no utilizan elementos de seguridad industrial en sus labores, y no son instruidos en técnicas de salvamento” (Lara, Tosi y Altimiras, 2020, p. 248). En cuanto a las multinacionales a las que les han sido otorgadas licencias para la explotación de dichos minerales, existen actividades propias de este tipo de operaciones donde el medio ambiente no es objeto de ningún tipo de consideración o precaución, por el contrario, se evidencia el clamor de aquellas comunidades que se ven perjudicadas por el desmedido uso de: …, dragas de succión -también llamadas por los locales “dragones”-, elevadores hidráulicos y retroexcavadoras, que a su paso destruyen el cauce del río y realizan vertimientos indiscriminados de mercurio y otras sustancias e insumos.” (Corte Constitucional de Colombia, T- 622/16).



La administración municipal de Condoto, tiene por delante grandes retos por afrontar, la articulación de políticas nacionales y locales debe virar hacia nuevos horizontes y sobre todo, nuevas formas de actuación, en la que la administración pública logre operar preventivamente en escenarios tan complejos e inciertos como los de este territorio chocoano, sobre todo porque estas realidades formulan una permanente necesidad de colaboración tanto de aquellas comunidades que se benefician de la explotación de recursos naturales renovable y no renovables, así como de aquellas instituciones públicas y privadas que se resisten a reemplazar aquellas políticas coercitivas y unilaterales por políticas de mayor promoción y cooperación: “De aquí que, resulte forzoso ampliar las posturas tradicionales a la pluralidad de modelos regulativos adaptados hoy por las autoridades administrativas como forma de responder a los desafíos que plantea esta notable transformación en el obrar administrativo” (Consejo de Estado de Colombia, Sentencia radicado No. 00533 de 2014).

En el año 2004 el Consejo Comunitario Mayor del municipio de Condoto decidió solicitar al Ministerio de Minas y Energía la delimitación de una zona destinada única y exclusivamente para la actividad minera. En ese orden de ideas, Condoto fue declarada como una zona minera negra mediante la Resolución 181794 del 14 diciembre de 2006, dicha decisión administrativa contempló áreas que superaran las 70 mil hectáreas; lo anterior en consonancia con derechos colectivos y garantías constitucionales de protección hacia comunidades afro. A partir de ese momento, en Condoto se empezó a preciar una marcada y diferenciada forma de ejercerse la minería en el municipio. Por un lado, esta fue desarrollada por mineros artesanales, la mayoría de ellos pertenecientes a comunidades afrodescendientes. Estos gremios utilizan diversos sistemas de extracción de acuerdo con el tipo de depósito en el que se encuentre el mineral deseado, de ahí que se empleen medios como la batea, el barretón, equipos semimecanizados como electrobombas o de succión,por otro lado, se tiene el desarrollo de minería a gran escala, aquella mecanizada y tecnificada, adelantada por compañías o personas naturales y jurídicas del interior del país, así como origen extranjero. En el trabajo Políticas de mitigación ambiental a la explotación minera en el municipio de Condoto en el departamento del chocó se hizo una completa e integral descripción de las necesidades de formalizar a los mineros de estas zonas:



Los gremios mineros critican que se asuman como ciertas e inevitables la irreversibilidad o la perpetuidad de los impactos mineros en lo relacionado con la acidificación de rocas con altos contenidos de sulfuros y la consiguiente liberación al ambiente de metales pesados y otras especies químicas tóxicas, pero esta posición de los gremios es únicamente retórica, pues no aplican los lineamientos legales para una extracción minera que pueda convivir de la mejor manera con el medio ambiente sano (España, 2016, p.91).



Es innegable que los impactos ambientales causados por la actividad minera en Condoto han generado la pérdida y degradación de ecosistemas y entornos naturales imprescindibles para vida humana, el equilibrio del planeta y el desarrollo social y económico de las comunidades que habitan estos territorios. La búsqueda de estrategias que apunten a una sostenibilidad en el proceso extractivo de mineros formales e informales es, en definitiva, el punto de partida hacia cualquier contexto en el que se pretenda adelantar políticas de restauración de aquellas áreas intervenidas y disturbadas de forma casi definitiva. Además, derechos como la propiedad privada, el trabajo, el territorio, el ambiente sano, la prelación, ente otros, han sido menoscabados por actividades mineras ilegales que buscar sacar el máximo provecho a un territorio tan rico en minerales preciosos. Entidades como CODECHOCO han desarrollado actualmente instrumentos como licencias temporales, el cual cubre: “…, el desarrollo de obras o actividades relacionadas con explotación minera en la región y brinda herramientas a los pequeños y medianos mineros para que legalicen su actividad y así combatir la ilegalidad en los procesos de extracción de minerales…,” (CODECHOCO, 2021).



Se concluye que, para la comunidad de Condoto, el río Condoto, como todos los demás afluentes cercanos, constituyen y representan más que un medio de transporte, representa alimentación y trabajo, por ende, las políticas de formalización sobre estas dinámicas deberán enfocar sus esfuerzos en lograr conciencia colectiva sobre urgente recuperación y conservación de las tierras y ecosistemas que resultan tan importantes para el desarrollo económico y social de estas comunidades, pues estas necesidades en consonancia con la preservaciones del medio ambiente, remiten a la idea que no sólo es obligación del Estado materializar estas directrices, sino también responsabilidad de la sociedad, la cual implica que todos tienen obligaciones y derechos a velar porque se haga un uso sostenible de los ecosistemas que tan bellos minerales brindan al ser humano.


III. Salidas Jurídicas y Administrativas Desde el Ministerio de Minas y Energía a la Problemática de la Minería Sin Título.



El Estado colombiano se encuentra conformado de tal manera que posibilita la intervención o injerencia de diferentes instituciones administrativas en la formulación de políticas nacionales, como la regulación de la problemática de formalización minera en el país. En ese sentido, el Ministerio de Minas y Energía tiene un papel transcendental de acuerdo con los mandatos que desde la Constitución se ha dispuesto para los ministerios.



En primera medida, en el marco de la Constitución se contemplan algunas funciones para los Ministerios, si bien, estas funciones no se detallan específicamente en la Carta política, será la ley quien detalle particularmente las funciones de los diversos ministerios, para el caso, el de Minas y Energía. El artículo 208 constitucional es el pilar del ordenamiento jurídico en la materia, de ahí que, de la lectura del mismo, se destaque las siguientes funciones: la formulación de políticas de correspondencia del despacho; la presentación de proyectos de ley; la elaboración de informes que permita conocer del estado de los negocios del Estado y finalmente, puede el Ministerio de Minas y Energía, proponer las reformas que considere pertinente. Respecto a estas funciones destacadas se concentrará en la primera y la última correspondientemente, toda vez que son estas algunas de las medidas adelantadas por parte del Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera:



Cuando hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este Código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras. (Ley 685, artículo 317, 2001)



El Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera ostenta la competencia administrativa para formular políticas en aras del aprovechamiento de los recursos, dicha formulación debería comprender los títulos de los mineros tradicionales e informales, quien por su condición no han podido contribuir activamente al desarrollo económico y sostenible de los territorios en donde se ejerce la actividad productiva debido a las dificultades expuestas con anterioridad, las cuales se presentan en el marco del proceso de formalización.