Por, Francisco Javier España Barraza - Abogado consultor en tránsito, accidentes y aseguradoras.
El proceso administrativo contravencional sancionatorio de tránsito, muy a pesar de ser de naturaleza de sede administrativa y que en teoria deberia regirse de manera inequivoca por la Ley 1437 del 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tiene unas particularidades que lo alejan de tal premisa, pues la Ley 769 del 2002 Código Nacional de Tránsito tiene sus propias reglas y procedimientos, sin embargo queda corta al momento de definir toda la dinamica de las audiencias publicas que se libran en los despachos de los inspectores, laguna que ha obligado a la Honorable Corte Constitucional a pronunciarse en varias ocaciones.
Una de La Honorable Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto, y cronológicamente hablando podemos citar que se abordó el tema de manera puntual a partir de la sentencia T061 del 2002, donde manifestó:
(…) Deben las autoridades de tránsito intentar inicialmente notificar personalmente al presunto infractor, de acuerdo a la forma prevista en la norma citada, y en caso de no ser posible, se hará la notificación en estados, prevista en el artículo 179 del C.P.P. Para la Corte, la notificación en estados prevista en el artículo citado, debe armonizarse con el proceso contravencional por infracciones de tránsito. En este sentido, cuando la normatividad penal ordena que la fijación en estados se hará tres (3) días después, “..contados a partir de la fecha en que se haya realizado la diligencia de citación efectuada por el medio más eficaz, o mediante telegrama..”, debe entenderse en el proceso contravencional, que dicho término para fijar el estado, se contará a partir del auto que determine la imposibilidad de realizar la notificación personal, ya que en estas actuaciones la “diligencia de citación” se efectúa mediante la entrega del comparendo como “orden formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de transporte y tránsito al presunto contraventor”. De tal manera, que presente o no presente el inculpado, el proceso seguirá su curso hacía la celebración de la audiencia pública, y si es del caso, a la imposición de la sanción que corresponda a la infracción realizada. En ningún momento, los accionantes estuvieron dispuestos a ejercer sus derechos en el agotamiento de los procesos contravencionales, hecho que se demuestra en el incumplimiento de la orden de citación, comunicada a través del comparendo, y que, al ser desconocida, conlleva a la asunción por parte de los demandantes de las consecuencias negativas que se derivaron de su inobservancia, en este caso, la imposición de las multas. De esta manera se reafirma la tesis expuesta por la Corte, en el sentido que no toda irregularidad se puede calificar como violatoria del debido proceso. (…)
Ahora bien, al estudiar un poco esta postura donde se divide en 4 etapas dicho procedimiento administrativo contravencional sancionatorio por primera vez de manera abierta por esta corporación, tenemos que 4 años más adelante la Corte Constitucional profundizó más en el tema y es con la sentencia T616 del 2006 donde se discriminó y explico las etapas procesales propiamente dichas:
(…) Así, de las normas pertinentes del C.N.T.T., se desprende que el proceso contravencional por infracciones de tránsito, está compuesto por cuatro etapas fundamentales: la orden de comparendo, la presentación del inculpado en los términos dispuestos por la ley, la audiencia de pruebas y alegatos y la audiencia de fallo. A continuación, de manera breve y a título de enunciación, se mencionará en que consiste cada una de estas fases:
i) Orden de comparendo.
El comparendo se encuentra definido en el artículo 2º del Código Nacional de Tránsito como la orden formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de transporte y tránsito al presunto contraventor.
De esta forma, el comparendo se concibe como una orden formal de citación ante la autoridad competente, que da inicio al trámite contravencional por infracciones de tránsito, y cuyo objeto consiste en citar al presunto infractor para que acepte o niegue los hechos que dieron lugar a su requerimiento.
Por otra parte, es admisible que, como consecuencia del comparendo, el propio administrado ponga fin al proceso contravencional en su contra, cancelando voluntariamente la sanción que corresponda a la infracción que se le atribuye, con lo cual da lugar a que opere el fenómeno jurídico de la asunción de obligaciones por la aceptación de la imputación realizada.
Por último conviene aclarar, en concordancia con lo expuesto por el Consejo de Estado, que: “...el comparendo no es un medio de prueba, por cuanto no constituye un documento idóneo para demostrar la ocurrencia de los hechos, ya que como lo dice la misma definición, es sencillamente una orden formal de citación al presunto contraventor y es en la audiencia pública realizada ante la autoridad de tránsito competente, que se decretan y se practican las pruebas que sean conducentes para determinar la verdad de los hechos...”[9].
No sobra advertir que este pronunciamiento resulta aplicable, siempre que el presunto infractor no asuma y pague, previamente, el valor de la multa correspondiente.
ii) Audiencia de presentación del inculpado.
La ley le otorga al presunto infractor diversas oportunidades para presentarse ante las autoridades de tránsito, la primera dentro de los tres días siguientes a la imposición del comparendo, término que debe ser anunciado en la citada orden y, la segunda, que rige en aquellos eventos en que el contraventor no comparece sin justa causa en el tiempo anteriormente señalado, caso en el cual deberá hacerlo dentro de los diez días siguientes a la fecha de la presunta infracción.
La presentación del inculpado tiene por objeto su manifestación de aceptación o negación de los hechos que dieron lugar a su requerimiento y, en caso de ser necesario, disponer fecha y hora para la celebración de audiencia pública, en la que aquel podrá efectuar sus descargos y explicaciones, lo mismo que solicitar las pruebas que estime convenientes a su defensa.
Al respecto, el Consejo de Estado ha expuesto que: “Si bien es cierto que al darse la orden de comparendo al supuesto infractor este tiene o corre con la obligación de presentarse ante la autoridad competente en el término de tres días, ello es únicamente con el fin de que oiga la ‘notificación’ del auto con el cual se le cita o convoca a la ‘audiencia pública’ (…), so pena de incurrir en el incremento doble de la multa respectiva pero siempre con el deber de comparecer con el mismo propósito fin u objetivo, es decir, de que se le de a conocer la fecha y hora en que se realizará la audiencia, de lo cual, lógicamente, deberá quedar la constancia pertinente en el expediente...”[10].
Ahora bien, el presunto infractor puede comparecer o no: En caso de presentarse, como ya se dijo, bien puede aceptar los hechos y pagar la sanción por la infracción cometida o, por el contrario, negar los mismos, evento en el cual el inspector de tránsito deberá notificar al presunto contraventor la fecha y hora en la cual tendrá lugar la audiencia pública que sigue.
Finalmente, si el presunto contraventor desatiende la carga impuesta por la ley, y comunicada a través del comparendo, consistente en presentarse ante las autoridades de tránsito, deberá asumir las consecuencias negativas que se deriven de su inobservancia, entre otras, que la multa será aumentada hasta el doble de su valor, y que el proceso seguirá su curso hacia la celebración de la audiencia de fallo, y si es del caso, la imposición de la sanción correlativa a la infracción realizada.
iii) Audiencia de pruebas y alegatos.
De acuerdo con lo expresado, una vez se presenta el inculpado ante la autoridad competente, atendiendo la orden de comparendo impuesta, haciendo manifiesta su oposición a los hechos que se le imputan, se fijará fecha y hora para la celebración de la audiencia de pruebas y alegatos, decisión que debe ser debidamente notificada en estrados, para darle a aquel la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, participando en su desarrollo con sus consideraciones del caso y con la solicitud de las pruebas que les sirven de sustento.
Es ésta, también, la oportunidad para que el inspector de la causa decrete oficiosamente la práctica de las pruebas conducentes para establecer, con certeza, los hechos relevantes de la litis y la configuración, o no, a partir de éstos, de la infracción que se investiga.
iv) Audiencia de fallo
Una vez practicadas las pruebas decretadas, el inspector de la causa deberá constituirse en audiencia pública para, con base en la valoración del material probatorio recopilado en el proceso, dictar una resolución motivada sobre la responsabilidad contravencional del inculpado, imponiendo las sanciones a que haya lugar conforme con lo dispuesto en los artículos del C.N.T.T. pertinentes.
En esta etapa, el inculpado podrá interponer los recursos procedentes contra lo dispuesto en su contra, los cuales deberá formular y sustentar oralmente antes de finalizada la audiencia, así: Si se trata de una sanción de multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales diarios, procede únicamente el recurso de reposición, del cual conoce el inspector de la causa; si en cambio, se trata de una sanción de multa superior a veinte (20) salarios mínimos legales diarios, o de suspensión o cancelación de la licencia para conducir, procede de forma directa el recurso de apelación, siendo la segunda instancia el respectivo superior jerárquico (artículos 134 y 142 del C.N.T.T.).
En este orden de ideas, a partir de los elementos de juicio mencionados y en la información que reposa en el expediente, esta Sala procede, a continuación, a realizar el análisis del caso concreto. (…)
Una de las mayores barreras para entender la temática es que se ha vuelto excesivamente técnico el leguaje que trata de desarrollar académicamente el área de tránsito, habida cuenta de la implementación de nuevas tecnologías como lo fue la utilización de ayudas tecnológicas, en efecto, con la implementación de los SAST o Comparendos Electrónicos ingresaron a la terminología en tránsito y análisis palabras o conceptos más complejos y de los cuales pocos esta familiarizados hacen más complejo e intricado su estudio, como por ejemplo:
Calibración del SAST (sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones), Validación como criterio previo para la elaboración de la orden de comparendo, Radares en vía, Comparecencia Virtual, Requisitos técnicos, Margen de error, Laboratorios, Control aéreo, Detección electrónica, Dispositivo automático, Dispositivo semiautomático, Dispositivo de instalación móvil y Dispositivo de instalación fija.
Ciertamente comenzaron a volver turbio el procedimiento y estudio del mismo pues la dinámica del procedimiento requería interactuar en muchas ocasiones con tal terminología de la cual pocos estaban familiarizados, esto sin mencionar que la Corte tampoco tuvo en cuenta en tal estructura de etapas procesales al proceso contravencional de tránsito sancionatorio administrativo la infracción de conducir bajo los efectos de la embriaguez.
Temática que no solo tiene su propia ley, sino un instructivo para el procedimiento de la recolección y toma de evidencias o material probatorio, entonces al revisar el mismo tenemos que tanto la Ley 1696 del 2013 (Ley merlano) y la resolución 1844 del 2015 expedida por medicina legal a la fecha vigentes y aplicables en tal procedimiento también tienen su propia terminología utilizada en el proceso que se desarrolla con ellas, como, por ejemplo:
Medición Indirecta de Alcoholemia, Aire alveolar, Error Máximo Permitido (EMP), Indicación de blanco, Sensores, requisitos del dispositivo utilizado, fase preanalítica, plenas Garantías, fase Analítica, interpretación de los resultados, anexos, etc.
En conclusión, aparte de tener muchos vacíos y encontrarse obsoleta la normatividad de tránsito actual, junto con cientos de interpretaciones, pretender ilustrar con tecnicismo jurídicos toda la dinámica del proceso contravencional y abarcar tanto comparendo físico, como electrónico sin dejar por fuera el proceso por alcoholemia sería un total desatino no incluir la etapa Pre-Comparendo, pues, para un texto que pretende esclarecer e inducir al estudio esta maravillosa temática es indispensable agregar tal etapa:
ETAPA 1. PRE-COMPARENDO
La conducta contravencional puede ser voluntaria o involuntaria, sin embargo, no siempre se debe materializar con una orden de comparendo y mucho menos multa, habida cuenta que el agente o policía de tránsito se puede percatar de comportamientos que realizan los actores viales que a primera vista darían para la generación de una orden comparendo pero que luego de ser revisadas o analizadas en el sitio o a distancia[1] no aplicaría tal acción, así mismo aplica para el inspector cuando muy a pesar de tener la orden de comparendo se percata posteriormente que no debió ni siquiera haberse realizado ordenando el archivo del proceso de manera inmediata con el respectivo acto administrativo.
Tres ilustraciones típicas de esta situación que yo llamo etapa Pre-Comparendo es cuando por ejemplo (i) el policía o agente de tránsito que valida las evidencias captadas por los sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones SAST de acuerdo a la Ley 1843 del 2017 observa que en el material fotográfico y fílmico la ayuda tecnológica reportó como presunta infracción el no detenerse ante luz roja o amarilla, una infracción que encontramos codificada en la ley 769 del 2002 articulo 131 modificado por la ley 1383 del 2010 literal D4:
(…) No detenerse ante una luz roja o amarilla de semáforo, una señal de “PARE” o un semáforo intermitente en rojo. En el caso de motocicletas se procederá a su inmovilización hasta tanto no se pague el valor de la multa o la autoridad competente decida sobre su imposición en los términos de los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito. (…)
Pero puede percatarse el agente validador o quien estuvo en sitio que el comportamiento que inicialmente se realizó tiene una excepción y esta misma está en el código de tránsito en su artículo 118:
(…) El giro a la derecha, cuando la luz está en rojo está permitido, respetando la prelación del peatón. La prohibición de este giro se indicará con señalización especial. Las autoridades de tránsito, en su jurisdicción, podrán autorizarlo. (…)
Por tanto si el conductor realizó la conducta de pasarse el semáforo en rojo delante del policía o agente de tránsito el deber ser es requerirlo, pero al constatar en sitio que se “respeto la prelación de peatón” es decir dejó que pasaran primero, puso su direccional con precaución y procedió a la maniobra o giro a la derecha sin existir señal de tránsito que lo prohíba, no hay cabida alguna a comparendo por infringir las normas de tránsito, situación que también puede pasar en comparendos con ayudas tecnológicas o SAST donde incluso el dispositivo se activa sin discrecionalidad alguna y que debe ser desechada la evidencia por el agente validador en caso que le salga como evidencia para generar orden de comparendo electrónico (Validar).
(…) RESOLUCIÓN NÚMERO 20203040011245 articulo 3 Definiciones:
p) Validación del comparendo: Procedimiento de verificación que realiza el agente de tránsito, de la información registrada mediante los SAST, para el establecimiento de la presunta infracción y expedición de la orden de comparendo (…)
Otro ejemplo (ii) sobre la importancia de la etapa pre-comparendo es cuando estamos frente a vehículos de emergencias o situaciones en la que se requiera un protocolo que si bien es cierto no está directamente descrito en la ley 769 del 2002 tenemos que darle cierto manejo cuando se trata de vincularlos al proceso contravencional de tránsito, en mi época de sustanciador atendí muchos requerimientos del departamento del ministerio de defensa donde mediante vehículos adscritos al mismo se encontraban en operaciones militares o de escolta presidencial donde parte del esquema de seguridad no permitía disminuir la velocidad en ciertos tramos, cruzar semáforos en rojos con el protocolo de una caravana presidencial o incluso hacer giros prohibidos con apoyo del personal policivo.
De hecho, vale la pena traer a colación que hay situaciones por las condiciones climáticas o estado de la vía donde la misma autoridad de policía o de tránsito nos permite transitar en contra vía, a cruzar un semáforo en rojo y demás actos que a simple vista parecerían contrarios a la norma y merecedores de comparendo, pero que bajo el concepto de prelación de señales de tránsito y autoridad de tránsito no estamos incumpliendo la norma:
Ley 769 del 2002 Articulo 2 Definiciones:
Prelación: Prioridad o preferencia que tiene una vía o vehículo con respecto a otras vías u otros vehículos.
Ley 769 del 2002 ARTÍCULO 111. PRELACIÓN DE LAS SEÑALES. La prelación entre las distintas señales de tránsito será la siguiente: Señales y órdenes emitidas por los agentes de tránsito; Señales transitorias; Semáforos; Señales verticales; Señales horizontales o demarcadas sobre la vía.
Para finalizar con el tercer ejemplo (iii) la etapa Pre-Comparendo tiene como máximo exponente el proceso de alcoholemia pues existen de acuerdo al instructivo de medicina legal la resolución 1844 del 2015 unos protocolos antes de determinar si efectivamente el requerido se encuentra bajo el influjo del alcohol y los grados establecidos en la Ley 1696 del 2013, sea grado 0, 1, 2 y 3 de alcoholemia, todo esto como requisito previo a la orden de comparendo.
En efecto, podemos concluir que en Fotomultas o Comparendos obtenidos con ayudas tecnológicas existe la figura de la “validación” que ciertamente es previa al comparendo y de la cual pueden surgir situaciones que al ser analizadas se puede eludir la responsabilidad por no cumplir con los criterios mínimos como plena identificación, causales de no aplicación de la norma o que el mismo agente o policía validador lo descarte.
También quedó demostrado que pueden ocurrir situaciones que pareciera que contrarían la norma, pero no generan orden de comparendo y como el procedimiento de alcoholemia y los requisitos previos a la elaboración de la citación a comparecer, queda más que claro que la etapa pre-comparendo existe y debe ser tenida en cuenta desde el punto de vista académico para entender a mayor profundidad las etapas del proceso contravencional de tránsito, de hecho es una tendencia en el desarrollo normativo que silenciosamente se abre espacio, verbigracia la reciente Ley 2161 del 2021 que estableció:
(…) ARTICULO 13°. Adiciónese el artículo 144-A de la Ley 769 de 2002, el cual quedara así: “ARTICULO 144 A. RETIRO DE VEHÍCULOS POR LA AUTORIDAD DE TRÁNSITO. En los casos de daños materiales en los que solo resulten afectados vehículos, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones personales y alguno de los involucrados se niegue al retiro de los vehículos el agente de tránsito procederá al retiro y traslado del mismo de acuerdo a lo establecido en el artículo 125 del presente código y a la imposición del comparendo respectivo por bloqueo de calzada o intersección (C3).
En los casos en que sea materialmente imposible el retiro de los vehículos en razón de las condiciones técnico- mecánicas del mismo, se procederá a su retiro y traslado del vehículo, sin que por estos hechos haya lugar a la imposición del comparendo por bloqueo de calzada o intersección (C3).
La previsto en el presente artículo no será aplicable en los casos en donde presuntamente se involucren personas en estado de embriaguez. Situación en la cual cualquiera de las partes podrá negarse al retiro de los vehículos pasta tanto se hagan las pruebas establecidas en este código." (…) Subrayado fuera de texto.
TIPS PARA LITIGANTES # 1:
No armen su defensa pensando solamente en la estructura propiamente dicha del proceso contravencional, es importante revisar los momentos previos con el cliente o presunto infractor de manera minuciosa, pues encontraremos salidas que nos podrían dar la victoria, sobre todo en comparendos ELECTRONICOS Y POR ALCOHOLEMIA y esto se obtiene revisando, sí, la etapa pre-comparendo.
[1] Ver concepto de validación resolución 20203040011245 del 2020 del ministerio de transporte
Francisco Javier España Barraza - Abogado Asesor en temas de tránsito, responsabilidad civil y aseguradoras
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